Депутатский индемнитет

     Права, обязанности депутатов могут  быть также разделены на три следующие  группы:

     а) индивидуальные права, обязанности;

     б) коллективные (групповые) права и  обязанности, реализуемые в составе  определенного объединения депутатов;

     в) общеколлегиальные права и обязанности, реализуемые в составе депутатского корпуса на заседаниях представительного органа при принятии соответствующих решений.

     Большое значение для деятельности депутата имеют его права и обязанности  в отношениях с избирателями. В  совокупности этих прав, обязанностей: рассмотрение обращений избирателей; осуществление приема граждан; иных субъектов по вопросам депутатской деятельности, внесение предложений в органы власти, организации разных форм собственности, некоммерческие организации; информирование избирателей о своей деятельности. Это минимальный объем прав и обязанностей депутата во взаимоотношениях с избирателями, закрепляемый в законодательстве Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных нормативных актах.

     Важной  формой реализации данной группы прав и обязанностей могли бы стать  территориальные депутатские группы, существовавшие до 1993 г. Исторический опыт их работы следует оценить как положительный. В отношениях депутатов с избирателями особое место должно отводиться наказам избирателей. К сожалению, в настоящее время данный институт используется лишь в некоторых субъектах РФ (Краснодарский край, Тюменская, Челябинская области, др.). Представляется, что наказы избирателей – действенный способ отражения интересов граждан в деятельности депутатов, политических партий, представительных органов власти.

     §4 Гарантии депутатской деятельности в структуре конституционно-правового статуса депутата. 

     Гарантии  депутатской деятельности - условия, средства, способы, обеспечивающие беспрепятственное  и эффективное осуществление  депутатами своей деятельности. Цель гарантий заключается в защите депутата и в стимулировании его к эффективной работе на благо граждан, что предполагает гарантирование как осуществления им прав, так и несения им обязанностей. Имеются в виду те права, обязанности депутата, которые непосредственно связаны с его участием в осуществлении властных функций.

     Гарантии  депутатской деятельности содержательно  включают в себя две группы. Первая – это условия, обеспечивающие эффективное  осуществление депутатской деятельности (общие гарантии). Вторая – это  средства, способы, непосредственно обеспечивающие осуществление депутатских полномочий (специальные гарантии).

     К общим гарантиям относят политические, экономические и правовые условия, общие не только для депутатов, но и для иных субъектов политической системы, общества в целом. В силу этого они, строго говоря, не входят ни в конституционно-правовой статус депутата, ни в общую правовую модель депутатской деятельности.

     Основанием  потенциального появления у депутата специальных гарантий является решение  соответствующей избирательной комиссии, констатирующее его избрание. На основе анализа имеющихся в литературе позиций по вопросу о видах специальных гарантий, по функционально-целевому критерию и в зависимости от конкретных средств и способов обеспечения депутатской деятельности такие гарантии делятся на три основные группы: организационные, социально-экономические и собственно юридические. К последним отнесены депутатская неприкосновенность и юридическая ответственность за воспрепятствование нормальной депутатской деятельности. Все перечисленные выше виды специальных гарантий получают правовое выражение. Выделение в их числе собственно юридических гарантий определяется тем, что их непосредственные цели, способы, средства являются сугубо юридическими в отличие от социально-экономических и организационных гарантий.

     Не  следует исключать, что гарантии могут обладать и скрытым негативным эффектом. Например, возможно такое использование социально-экономических гарантий, которое выходит за рамки обеспечения нормальной деятельности депутатов и приобретает значение самостоятельного источника неосновательного дохода депутатов. Та же депутатская неприкосновенность может провоцировать при определенных условиях безнаказанность парламентариев. Отмеченное необходимо учитывать в правовом регулировании гарантий депутатской деятельности, обеспечивая их строго целевое назначение.

     В качестве организационных гарантий выступают обязанности соответствующих  органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных  лиц, направленные на обеспечение реализации прав депутатов в процессе их деятельности. В совокупности данных гарантий в работе выделяются и анализируются такие как: освобождение от выполнения трудовых функций по месту основной работы; освобождение от призыва на военную службу; предоставление служебного помещения, транспортных средств, средств связи; обеспечение возможности участия депутата в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления; обязанность должностных лиц принять депутата по вопросам его деятельности в первоочередном порядке и рассмотреть его обращение.

     В системе данных гарантий выделяется также и такая, как обязанность  должностных лиц соответствующих  органов, организаций, учреждений представлять депутату информацию, а также обеспечить доступ к информации, необходимую для осуществления депутатской деятельности.

     Социально-экономические (материальные) гарантии депутатской  деятельности, представляют особую группу гарантий, обеспечивающих возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатом своих прав и обязанностей, поддержания социальных условий жизни депутата и его социальной защищенности. Как правило, в законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ значительное число норм посвящено именно данной группе гарантий.

     В областном законе от 15 сентября 2006 года № 719-ОЗ «О статусе депутата Новгородской областной Думы» утвержден закон о статусе депутата Новгородской областной Думы, содержащий права, обязанности, полномочия, гарантии, порядок организации деятельности депутата. Статьи с 15 по 22 указанного областного закона определяют социально – экономические гарантии депутата областной Думы.

     Ведущее место в группе социально-экономических  гарантий занимают гарантии трудовых прав депутата, осуществляющего свою деятельность в представительном органе власти как на постоянной профессиональной, так и на непостоянной основе. Так депутат, осуществляющий свою деятельность на постоянной профессиональной основе, имеет право на ежегодный и на дополнительный оплачиваемый отпуска с выплатой пособия на лечение в размере его двухмесячного вознаграждения. Законодательством субъектов РФ устанавливаются соответствующие гарантии в сфере трудовых прав и для депутатов, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе. Так, например, в период осуществления своей деятельности, а также в течение года после её окончания они не могут быть уволены с работы, переведены на нижеоплачиваемую работу, исключены из учебного заведения без согласия представительного органа власти. Большое внимание в законодательстве уделяется установлению пенсионного обеспечения лиц, осуществлявших депутатскую деятельность, в том числе и в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа власти. В число данных гарантий входят также и обеспечение депутата служебной жилой площадью на период осуществления депутатской деятельности; медицинское обеспечение депутата и членов его семьи и другие аналогичные гарантии.

     В последнее время все чаще высказывается  мнение о возможности уменьшения депутату, осуществляющему деятельность на постоянной профессиональной основе, денежного вознаграждения за те дни, в которые он не участвовал в работе представительного органа по неуважительным причинам. Кроме того, поддержано мнение о желательности установления размера вознаграждения депутата таким образом, чтобы он не превышал среднюю заработную плату или иной доход граждан России более чем в пять раз. Это стимулировало бы депутатов принимать решения в интересах большинства граждан страны.

     Применительно к депутатам представительных органов  местного самоуправления, по отношению к которым в законодательстве практически отсутствуют нормы, устанавливающие анализируемую группу гарантий, возможно, как минимум, три варианта разрешения данной проблемы. Первый – содержательное расширение ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за счет включения в нее перечня социально-экономических гарантий. Второй – указание в названной статье, что конкретизация соответствующих гарантий осуществляется законами субъектов РФ. Третий – предоставление возможности муниципальным образованиям конкретизировать данный вид гарантий в своих уставах и иных муниципальных нормативно-правовых актах. 
 

     ГЛАВА 2 Неприкосновенности российских парламентариев 

          § 1 Понятие депутатской неприкосновенности, ее содержание, причины появления этой гарантии.  

     Гарантии  депутатской деятельности, направлены на обеспечение должной реализации прав и обязанностей депутата при привлечении их к юридической ответственности, а также предусматривающих ответственность лиц, противоправно препятствующих нормальной депутатской деятельности.

     На  основе анализа имеющихся в литературе позиций по вопросу о депутатской  неприкосновенности, дается ее понятие  как совокупности особых правил привлечения  народных представителей к юридической ответственности в процессе депутатской деятельности, включающую в себя депутатский иммунитет (собственно неприкосновенность) и индемнитет. В литературе справедливо отмечается, что неприкосновенность депутата вытекает из института народного представительства, а самостоятельность ветвей власти не может быть обеспечена без такой гарантии как неприкосновенность депутата.

     Депутатский иммунитет заключается в установлении особой, усложненной процедуры привлечения  депутата к административной и уголовной ответственности. Иммунитет направлен на защиту депутата от политического давления, сопряженного с использованием средств административного и уголовного преследования. Такое понимание депутатского иммунитета согласуется с общим понятием неприкосновенности личности, закрепленной в ст.22 Конституции Российской Федерации. При этом, депутатская неприкосновенность конкретизирует неприкосновенность личности.

     Индемнитет  в своем основном значении предполагает неответственность депутатов за выступления в представительном органе и за действия, которые депутат поддержал своим голосованием. Неответственность депутата связана с правом представительного органа выражать мнение граждан. Поскольку представительный орган не может быть ограничен в праве выражать общественное мнение по самому широкому кругу вопросов, то и депутаты имеют право высказываться по любому вопросу, входящему в ведение представительного органа. Вместе с тем, законодатель, признавая значимость неответственности депутатов, детально ее не регламентирует, что можно расценивать как пробел конституционно-правового регулирования такой важной сферы депутатской деятельности.

     На основе анализа действующего законодательства, практики Конституционного Суда РФ рассмотрены вопросы содержания неприкосновенности российских парламентариев.

     Конституция Российской Федерации в ст.98 устанавливает, что члены Совета Федерации и  депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение  всего срока их полномочий. Это  означает, что неприкосновенность понимается в широком смысле и включает в себя как иммунитет, так и индемнитет. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в федеральном законодательстве. Принятый в 1994 году закон регламентировал статус депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания на том основании, что первый состав Совета Федерации избирался на основе мажоритарной избирательной системы. В связи с тем, что в 1995 году формирование Совета Федерации было осуществлено на основе представительства от органов государственной власти субъектов РФ, в закон были внесены изменения, и он стал именоваться Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

     Как отметил Конституционный Суд РФ, неприкосновенность (парламентский иммунитет) – важнейшая правовая гарантия деятельности парламентария, имеющая публично-правовой характер и призванная служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым – парламента, их самостоятельности и независимости. Очевидно, что эта позиция должна быть распространена на депутатов всех уровней власти.

     Неприкосновенность  предполагает защиту депутата при реализации им своих депутатских прав и депутатских  обязанностей. В соответствии с действующим  законодательством и на основании  постановления Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996г. в работе проанализированы содержание неприкосновенности парламентария и порядок ее преодоления. В этой связи интерес представляет предложение, высказанное Г.Н. Комковой и Н.М. Селезневой о том, чтобы, исходя из принципа разделения властей, закрепить правило, согласно которому право лишать неприкосновенности носителей одной ветви власти предоставить представителям другой ветви власти. При этом, первоначальную оценку действий парламентария все же следует сохранить за соответствующей палатой Федерального Собрания РФ.

     Учитывая, что неприкосновенность депутата носит  публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, способствуя  эффективной и беспрепятственной  деятельности как депутата, так и  самого парламента, депутат не вправе отказаться от своей неприкосновенности, которая, тем более, носит конституционный характер.