Избирательная система РФ: проблемы и перспективы развития

         Смешанная избирательная система применяется при выборах депутатов и соединяет в себе элементы как мажоритарной, так и пропорциональной систем.⁸

         Таким образом, на формирование избирательной системы государства оказывают значительное влияние совокупность следующих факторов: политический режим и политическая ситуация в стране, исторический период,  менталитет самих граждан и другие. Установление той или иной избирательной системы есть результат субъективного выбора, который нередко определяется соотношением политических сил в законодательном органе. Те или иные способы определения итогов выборов часто оказываются более выгодными отдельным партиям, и естественно, что они добиваются включения в избирательное законодательство именно этих выгодных им способов.

§2. Становление избирательной системы РФ

       Избирательное право прочно заняло свою нишу в общей системе права Российской Федерации и уже имеет свою политическую и юридическую историю развития и совершенствования. В рамках весьма ограниченного периода исторического времени произошли структурные изменения всех составных элементов — институтов и процедур, юридических норм и ценностей, учреждений и гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В этом процессе можно выделить ряд основных этапов становления и развития избирательного права и законодательства Российской Федерации:

— период перестроечного советского избирательного права и законодательства (1989—1991 гг.);

— период переходного постсоветского избирательного права и законодательства (1992—1994 гг.);      

— период регулярного парламентского избирательного права и законодательства (1995 г. — по настоящее время).

Основные этапы  формирования системы современного избирательного права и законодательства Российской Федерации привязаны к четырем электоральным циклам по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации соответственно: 1995—1996 гг.; 1999—2000 гг.; 2003—2004 гг. и 2007—2008 гг.¹

Реформирование  институтов избирательного права было подчинено определенному алгоритму — в каждом из означенных периодов законодатель вначале устанавливал в базовом федеральном законе материальные и процедурные, информационные и финансовые гарантии избирательных прав граждан, а затем раскрывал их технологическое содержание в специальных избирательных законах о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации.

На всех этапах реформирования избирательной системы  Российской Федерации принятие политических и правовых решений о возможных изменениях в действующем законодательстве о выборах и референдумах сопровождалось проведением широких общественно-политических дискуссий и парламентских слушаний по всему комплексу обсуждаемых вопросов. На них ставились вопросы о совершенствовании избирательного законодательства,  практике проведения федеральных выборов и выборов в органы государственной власти субъектов РФ, перспективах развития избирательного законодательства.

Общими итогами  концептуальной, публичной и юридико-технической работы в области реформирования избирательной системы Российской Федерации являлись, как правило, пакеты законопроектов о внесении изменений и дополнений в основные федеральные законы по вопросам организации федеральных, региональных и муниципальных выборов.⁹

Фундаментальную роль в формировании всего корпуса избирательного права играл и играет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».¹⁰

Номенклатура  гарантий включает в себя практически весь набор общих условий реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления: материальных и процедурных, политических и административных, финансовых и информационных.

Федеральный закон  фактически определяет общий электоральный  правовой стандарт, применяемый при  проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Исходная нормативная база федерального стандарта была определена первоначально рамочным Федеральным законом от 6 декабря 1994г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»¹¹.

Новый этап в  развитии избирательной системы Российской Федерации был связан с принятием 11 июля 2001 г. № 95 - ФЗ Федерального закона «О политических партиях»¹². С данным политическим институтом Закон связывал будущие структурные изменения во всей системе избирательного права, организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Взаимосвязь законодательства, регулирующего деятельность политических партий, и законодательства, регулирующего выборы, получила свое прямое отражение в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹³.

Новый политико-правовой и электоральный статус политических партий определил основные параметры радикальной реформы избирательной системы Российской Федерации в 2005 г. — последовательный переход от смешанной, мажоритарно - пропорциональной избирательной системы к пропорциональной избирательной системе, от модели мажоритарного к модели пропорционального представительства интересов.

Федеральным законом  от 18 мая 2005 г. № 51- ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁴ система пропорционального представительства была введена в действие к предстоящей в 2007 г. избирательной кампании по выборам депутатов нижней палаты парламента. Федеральным законом был упразднен институт независимых кандидатов на парламентских выборах и введен семипроцентный избирательный барьер для прохождения в Государственную Думу.

Тенденция минимизации  нормативного уровня участия в избирательном процессе граждан в политическом аспекте связана с минимизацией уровня электоральной легитимности парламента, что означает фактически минимизацию уровня представительности выборного органа законодательной власти.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, избранная с соблюдением формальных требований федерального закона, может, по существу, превратиться в институт и инструмент сугубо корпоративного представительства доминирующих групп интересов, располагающих значительными материальными, информационными, финансовыми, кадровыми ресурсами влияния.¹

Тенденция увеличения избирательного барьера при переходе на пропорциональную избирательную систему снижает возможность более глубокой дифференциации структуры общественных интересов и их представительства в парламенте, поскольку ориентирована по своему политическому смыслу на участие и прохождение в Государственную Думу минимального диапазона политических партий и стоящих за ними социальных групп.

         Таким образом, в механизме реформирования избирательной системы Российской Федерации обнаруживает себя цикличность действий. Общая их последовательность включает в себя: разработку концепции реформ, публичные слушания, разработку и принятие законопроектов, проведение конкретной избирательной кампании, обобщение накопленного электорального опыта, обоснование очередных изменений в избирательной системе.

ГЛАВА 2 СОВРЕМЕННАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА РФ

§ 1. Нормативно-правовое регулирование  выборов Президента РФ

Конституция РФ содержит основополагающие для организации  и проведения выборов положения, в частности, о народном суверенитете; принципы всеобщего равного и прямого избирательного права; положения, касающиеся выборности Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органов местного самоуправления; нормы о политических правах и свободах граждан; характеристику институтов референдума и выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. ¹⁵

Нормы избирательного права  содержатся также в федеральных  законодательных актах, определяющих содержание позитивного избирательного права страны. Целый ряд законодательных актов федерального уровня содержат отдельные нормы, касающиеся выборов и избирательного процесса.¹⁶

         Говоря об эволюции института президентства в Российской Федерации, следует отдельно и особо акцентировать внимание на том, что с 1991 г. по настоящий момент параллельно с развитием нормативного регулирования полномочий Президента Российской Федерации и постепенной практической трансформацией конституционно закрепленной модели данного института эволюционирует и избирательное законодательство. Выборы Президента Российской Федерации гражданами являются одним из основных факторов, определяющих положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей в президентской или смешанной республике, поскольку полномочия Президента Российской Федерации как реального главы государства и исполнительной власти нуждаются в самой широкой и мощной легитимации. Не случайно в вопросе на референдуме 17 марта 1991 г. прозвучала формулировка «всенародно избранный», а после президентских выборов в 1991 г. Б.Н. Ельцин неоднократно подчеркивал, что он «первый всенародно избранный Президент России»¹.

       Хотя российский опыт проведения выборов высшего должностного лица государства еще сравнительно невелик, состоявшиеся пять президентских кампаний позволяют выявить определенные тенденции и обозначить проблемы в развитии законодательства о выборах Президента, которое в течение прошедших 17 лет изменялось весьма интенсивно. Принятие новой Конституции РФ и тот факт, что специализированных законов о выборах Президента Российской Федерации в новейшей конституционной истории России, было уже четыре, и объем их увеличивался практически в геометрической прогрессии, — яркое тому подтверждение. Какого же рода изменения происходили в избирательном законодательстве, чем объясняется такая его подвижность и каков общий вектор всех четырех этапов его развития?² Не вдаваясь в подробности относительно первого этапа, на котором происходило становление законодательства о выборах на основе измененной Конституции 1978 г., и того, как на практике были организованы и проведены первые президентские выборы, сконцентрируемся на четырех этапах развития законодательства, имевших место после принятия ныне действующей Конституции РФ 1993 г.

Основой и отправной  точкой нормативного оформления выборов главы Российского государства являются соответствующие положения Конституции, и второй этап развития избирательного законодательства начался именно с обновления фундамента — с принятия новой Конституции РФ в 1993 г. Что касается общих конституционных положений о выборах, применимых в том числе и к выборам президентским, то, как справедливо отмечает М.В. Баглай: «Особенностью России является то, что в отличие от многих (если не от большинства) других государств с относительно новыми конституциями в Конституции РФ нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы детально закреплены общие принципы избирательного права по выборам во все органы власти»¹⁷. Этому посвящены лишь ч. 3 ст. 4, ч. 1 и 2 ст. 32.

     Однако в главе 4, посвященной Президенту Российской Федерации, устанавливаются минимальные конкретные требования применительно к порядку замещения поста Президента Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 81). К ним относятся способ избрания: равные прямые выборы при тайном голосовании; корпус избирателей: все граждане Российской Федерации; срок полномочий: четыре года и не более двух сроков подряд; требования к кандидату: а) российское гражданство, б) постоянное проживание в России не менее 10 лет, в) минимальный возраст — 35 лет. Что касается назначения выборов, то Конституция относит это к полномочиям Совета Федерации — верхней палаты парламента (п. «д» ч. 1 ст. 102). Таким образом, на данном этапе было произведено шесть базовых изменений. Остановимся на них более подробно.

Во-первых, срок президентских полномочий сократился с пяти до четырех лет.

Во-вторых, было отменено требование к кандидату  обладать избирательным правом, подразумевавшее  согласно ст. 2 Закона о выборах 1991 г., что данное лицо не только достигло установленного возраста, но и является дееспособным, а также не находится в местах лишения свободы по приговору суда. Причина проста — новая Конституция закрепила это требование отдельно в ч. 3 ст. 32, сделав его общим.

В-третьих, исчезло требование о предельном  возрасте в 65 лет. 

          В-четвертых, была ликвидирована и норма об одновременных выборах вице-президента. Это связано с упразднением самого поста после печально известных событий октября 1993 г.

В-пятых, появился так называемый ценз оседлости — требование о проживании кандидата на территории России не менее 10 лет, что весьма целесообразно, поскольку «Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели»¹⁸.

И, наконец, в-шестых, назначение выборов Президента Российской Федерации закреплено в качестве одного из полномочий Совета Федерации.

В остальном же новая Конституция, как и прежняя, дала установку на непосредственное избрание Президента всем российским народом с учетом того, что это не должен быть слишком молодой (моложе 35 лет) человек без жизненного опыта, не являющийся российским гражданином, а также воспроизводила запрет замещения президентского поста одним лицом более двух сроков подряд, часто используемый и в практике других государств как некая гарантия от узурпации власти. При этом трудно не согласиться с утверждением М.В. Баглая, что «скупые конституционные требования к Президенту демократизируют подход к выборам главы государства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент»¹⁹.²⁰