Опека и попечительство

§2. Органы опеки и попечительства  

        Везде упоминаются органы опеки и попечительства. Так что это такое, и какие функции они выполняют?

Статья 34 ГК РФ - одна из немногих статей , содержащих нормы публично-правовой природы. Прежде всего, в ней определены органы опеки и попечительства как органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Это положение дублируется в ст. 6 Закона об опеке, а также в п. 2 ст. 121 СК РФ.

В данную статью, а также в ст. 121 СК РФ Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" были внесены изменения. Названный Федеральный закон передал полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2008 г.

До указанной  даты органами опеки и попечительства были органы местного самоуправления, несмотря на то, что в действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций всегда выполняли задачи общефедерального, государственного масштаба. Прежде всего, задачи охраны прав детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечения выживания иных особых категорий граждан (страдающих психическими расстройствами или иными тяжелыми заболеваниями, затрудняющими самостоятельную защиту своих интересов).

В настоящее время большинство  организаций, оказывающих социальные услуги населению, а также органов, управляющих такими организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, созданы и функционируют не на уровне муниципалитетов, а на уровне государственной власти субъектов Российской Федерации. Основными преимуществами строящейся системы органов опеки и попечительства как органов государственной власти должны стать их единство и управляемость, позволяющие обеспечить максимально эффективную и оперативную защиту прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан во взаимодействии с организациями и службами социальной защиты населения.

Вместе с тем ответ на вопрос об уровне власти, к которому относятся  органы опеки и попечительства, осложнен одним обстоятельством. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внося в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" изменения, предполагающие передачу полномочий по опеке и попечительству субъектам Российской Федерации, одновременно попытался допустить возможность передачи этих полномочий органам местного самоуправления. Это вытекает из текста ч. 6 ст. 26.3 вышеназванного Федерального закона, со ссылкой, на которую многие субъекты Российской Федерации приняли законы, передающие полномочия органов опеки и попечительства органам местного самоуправления (города Москва и Санкт-Петербург, Алтайский край, Вологодская область и многие другие).

По указанным причинам осуществление  органами местного самоуправления полномочий органов опеки и попечительства в связи со вступлением в силу с 1 сентября 2008 г. Закона об опеке входит в противоречие с федеральным законодательством, что требует скорейшего приведения законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством об опеке и попечительстве.    

 Государственные полномочия  субъекта по организации и  осуществлению деятельности по опеке и попечительству не могут быть переданы органам местного самоуправления муниципальных образований. В подтверждение этого хочу привести пример из судебной практики:

Прокурор Сахалинской  области обратился в суд с  заявлением о признании недействующим  п. 11 ст. 1 Закона области от 29 марта 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере образования и опеки (попечительства)" и приложения N 12 к этому Закону.

Решением Сахалинского областного суда от 13 апреля 2009 г. заявление прокурора  удовлетворено.

Судебная коллегия по гражданским  делам Верховного Суда РФ Определением от 24 июня 2009 г. решение суда оставила без изменения, а кассационные жалобы Сахалинской областной Думы и  губернатора области - без удовлетворения.

Судебная коллегия указала, что  в соответствии с п. 11 ст. 1 Закона Сахалинской области от 29 марта 2006 г. "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере образования и опеки (попечительства)" государственные полномочия Сахалинской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области.

Приложением N 12 к Закону определена методика расчета годового объема финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления муниципальных образований для осуществления государственных полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.

Предоставленная федеральным законодателем  субъекту Федерации возможность  передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий субъекта РФ по вопросу организации опеки и попечительства отнюдь не означает абсолютного усмотрения субъекта Федерации в этом вопросе.

Согласно ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" передача органам местного самоуправления государственных полномочий по вопросам совместного ведения допускается, если это не противоречит федеральным законам.

В соответствии с ФЗ от 24 апреля 2008 г. "Об опеке и попечительстве" организация и деятельность опеки и попечительства по своей юридической природе носит комплексный характер, затрагивает сферы образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также непосредственно организационную деятельность, связанную с установлением и осуществлением опеки и попечительства, что и предопределило особенности правового регулирования этой сферы на региональном уровне.

Нормотворческая деятельность субъекта Федерации по вопросам опеки и  попечительства поставлена в прямую зависимость от ФЗ от 24 апреля 2008 г.: на уровне субъектов РФ могут быть урегулированы вопросы, связанные с организацией и осуществлением опеки и попечительства, не нашедшие отражения в ФЗ.

Определение субъекта государственного регулирования деятельности по опеке  и попечительству, его задач, принципов, требований к акту, регламентирующему  деятельность такого рода органа, механизмов его взаимоотношений с органами местного самоуправления, иными организациями - это прерогатива федерального законодателя.

Так, в силу предписаний ч. 4 ст. 3, ч. 2 ст. 6, ст. 8 ФЗ от 24 апреля 2008 г. следует, что органы опеки и попечительства создаются актом высшего должностного лица субъекта Федерации не в структуре органов местного самоуправления, как это фактически установлено оспариваемым региональным законом, а в структуре исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации, при этом с обязательным указанием в этом акте статуса создаваемого органа как органа опеки и попечительства, а следовательно, с обязательным указанием и полномочий по выявлению и учету граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства; обращению в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; по установлению опеки или попечительства; по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; по освобождению и отстранению в соответствии с ФЗ опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; по выдаче в соответствии с ФЗ разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; по заключению договоров доверительного управления имуществом подопечных в соответствии со ст. 38 ГК; по представлению законных интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству РФ и (или) законодательству субъектов Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов; по выдаче разрешений на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных в соответствии со ст. 36 ГК; по подбору, учету и подготовке в порядке, определяемом Правительством РФ, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах; по оказанию содействия опекунам и попечителям, по проверке условий жизни подопечных, обеспечению сохранности их имущества, а также исполнению опекунами или попечителями требований к осуществлению ими прав, исполнению обязанностей опекунов или попечителей, определяемых в соответствии с ч. 4 ст. 15 ФЗ от 24 апреля 2008 г.

Что же касается органов местного самоуправления, то в соответствии со ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" федеральный законодатель предоставляет органам местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Аналогичным образом механизм взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в этой сфере решен ФЗ от 24 апреля 2008 г. "Об опеке и попечительстве". По смыслу ч. 3 ст. 6 указанного ФЗ деятельность по отбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание, осуществляется органом опеки и попечительства во взаимосвязи с органами местного самоуправления, а также в равной мере другими органами исполнительной власти субъекта Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Сопоставительный анализ упомянутых федеральных норм и оспариваемых положений приводит к выводу о том, что субъект Федерации, наделяя органы местного самоуправления государственными полномочиями в области опеки и попечительства, фактически своим законом определил органы местного самоуправления в качестве субъектов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству и таким образом установил правовое регулирование, отличное от федерального законодательства.4

Данное решение говорит о  многом и подтверждает, что законодательство в данной сфере недоработано.

Помимо организаций, прямо  перечисленных в Законе об опеке и попечительстве, к числу организаций, по - нашему мнению, с которыми органы опеки и попечительства осуществляют взаимодействие, следует отнести:

- комплексные центры  социального обслуживания населения;

- территориальные центры  социальной помощи семье и  детям;

- центры социального обслуживания;

- социально-реабилитационные  центры для несовершеннолетних;

- центры помощи детям, оставшимся  без попечения родителей;

- социальные приюты для детей  и подростков;

- центры психолого-педагогической  помощи населению;

- центры экстренной психологической  помощи по телефону;

- центры (отделения) социальной  помощи на дому;

- дома ночного пребывания;

- специальные дома для одиноких  престарелых;

- стационарные учреждения социального  обслуживания (дома-интернаты для  престарелых и инвалидов, психоневрологические  интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками);

- геронтологические центры;

- иные организации, предоставляющие  социальные услуги.

В некоторых регионах Российской Федерации  существует практика передачи функционала органов опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, специализированным учреждениям (организациям) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Речь идет о так называемом делегировании полномочий органов опеки и попечительства.

Идя навстречу  пожеланиям субъектов Федерации, федеральный  законодатель допустил ограниченную возможность  осуществления полномочий органов  опеки и попечительства разного  рода организациями. Однако, во-первых, это касается весьма узкого круга полномочий:

- по выявлению  лиц, нуждающихся в установлении  над ними опеки или попечительства;

- по подбору  и подготовке граждан, выразивших  желание стать опекунами или  попечителями либо принять детей,  оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

В итоге, работа по выявлению, как взрослых, так и несовершеннолетних граждан, нуждающихся в опеке или попечительстве, а также по поиску потенциальных опекунов и попечителей может вестись не только органами опеки и попечительства, но и соответствующими юридическими лицами.        

 Необходимо иметь в  виду, что такая работа может  вестись юридическими лицами  только в тех случаях, которые устанавливаются Правительством РФ. Правительство РФ должно также установить и порядок осуществления некоторых полномочий органов опеки и попечительства юридическими лицами.

Сейчас перечислим основные полномочия, даже так сказать, функции органов опеки и попечительства.

Полномочия определены ст. 8 Закона об опеке. Часть полномочий органов опеки и попечительства непосредственно связаны с установлением, осуществлением и прекращением опеки (попечительства). К таковым относятся: выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства; обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; установление опеки или попечительства; осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; освобождение и отстранение в соответствии с Законом об опеке опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; выдача в соответствии с настоящим Федеральным законом разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных и др.