Планирование поставок продукции для государственных и муниципальных нужд

Ответственность заготовителя, которому переданы функции заказчика применяется с учетом его вины и если невыполнение  заказчиком своих обязательств по оплате продукции произошло по независящим от него  обстоятельствам, хотя им были  приняты надлежащие меры, с заказчика взыскивается только стоимость продукции, а оснований для уплаты им штрафных санкций в данных ситуациях нет. Однако, очень часто заказчики, не  оплачивающие  вовремя приобретенные ими товары и услуги аргументируют это тем, что им, в свою очередь, задерживают дотации или бюджетное финансирование. Эти события они приравнивают к форс-мажорным обстоятельствам, и считают это основанием для освобождения их от ответственности  за неисполнение или несвоевременное исполнение обязательств. Поэтому Высшему Арбитражному  Суду пришлось уточнить, что может рассматриваться как непреодолимое обстоятельство для исполнения    государственного или муниципального контракта его сторонами. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 03.02.1998г. № 5422/97 рассматривалась ситуация, когда поставщик, выигравший конкурс  на поставку скота для государственных нужд, по условиям которых покупатель (завод) должен быть производить оплату  получаемой продукции в определенные сроки  после ее приемки. Однако, свои обязанности  он исполнял несвоевременно, что послужило основанием для предъявления ему иска  о взыскании установленных договорами пеней. Ссылки завода,  на то обстоятельство, что  ему не вовремя  поступали дотации  из соответствующего бюджета, в результате чего он не мог погасить задолженность, судом были отклонены, поскольку ст. 401 ГК, содержащая перечень обстоятельств, в результате которых  лицо может быть освобождено от ответственности  (в данном случае в форме уплаты пени) не содержит   таких оснований, как отсутствие денег  у покупателя  или не поступление ему дотаций, либо иного финансирования, в том числе из бюджета.

Закон о размещении заказов основным способом размещение государственных и муниципальных  заказов предусматривает открытые торги (конкурсы, аукционы). Однако проведение торгов  имеет смысл при привлекательности государственного и муниципального  заказа для поставщиков, что требует также более четкого правового регулирования стимулов, побуждающих принятие государственного заказа. В связи с этим возникает также вопрос о целесообразности использования императивных норм об ответственности за нарушение договорных обязательств при поставках продукции для государственных или муниципальных  нужд. Представляется, что жесткие санкции (например, неустойки в размерено процентов стоимости недопоставленной продукции) могут негативно воздействовать на принятие поставщиками государственного заказа. Нормам о санкциях, если они сохранятся, во всяком случае, следует придать значение примерных условий договора (статья 427 ГК РФ).

Помимо гражданско-правовой  ответственности существует  также административная ответственность  за неисполнение или  ненадлежащее  исполнение  государственных и муниципальных контрактов, а также договоров поставки   для государственных и муниципальных нужд.  В связи с принятием Закона № 94-ФЗ были внесены поправки в Кодекс РФ об административных правонарушениях, где обозначено, что  заключение государственным или муниципальным заказчиком  государственного или муниципального контракта  с нарушением объявленных условий, либо условий государственного или муниципального контракта, а также  изменение  заказчиком условий государственного или муниципального контракта, если такая возможность не предусмотрена  законом влечет  наложение административного штрафа в размере от 100 до 200 МРОТ.   Административное наказание  при этом,   возможно только в том случае, если нарушение повлекло за собой дополнительное расходование средств соответствующих бюджетов или уменьшению количества поставленных товаров, объема выполняемых услуг. (п.1,2 ст. 7.32 КоАП).

Цели поставок  товаров  для государственных и муниципальных нужд

Понятие  государственных и муниципальных нужд получает более четкое  выражение при перечислении в нем целей поставок товаров для государственных и муниципальных нужд, которые являются нормативно определенными,  так как перечисляются в тексте законодательных актов.

Цели поставок товаров для федеральных государственных нужд предусмотрены в п.2 ст. 1 Закона № 60-ФЗ.

Помимо данного Закона цели обозначены в иных федеральных Законах, регулирующих поставки для государственных нужд в определенных отраслях, это, отмеченные выше: Закон № 53-ФЗ; Закон № 79-ФЗ; Закон №  213-ФЗ. Потребности субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (поставки продукции для региональных нужд), определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п.3 ст. 2 Закона № 60-ФЗ).  Например, в Законе Республики Алтай от 27.01.2000г. № 15-34 «О республиканском государственном заказе» поставка для государственных нужд может осуществляться  в целях: поддержки функционирования систем образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки, культуры и спорта, охраны правопорядка и других систем, финансируемых из республиканского бюджета; удовлетворения потребностей бюджетных организаций Республики Алтай в сельскохозяйственной продукции; социальной поддержки слабозащищенных слоев населения; реализации республиканских целевых программ и межправительственных соглашений; выполнения поставок продукции в региональные фонды, создания республиканских резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных, экономических, в том числе валютно - кредитных обязательств Республики Алтай и др.

Про цели поставок для муниципальных нужд в указанных  законах  ничего не говорится, но, видимо,  предполагается, что они  должны быть   обозначены в правовых актах органов местного самоуправления.

Поставки для государственных и муниципальных нужд  осуществляются в целях:

- создания  государственных материальных резервов РФ;

- поддержания обороноспособности и безопасности РФ;

- удовлетворении сельхозпродукцией, сырьем и продовольствием государственных и муниципальных потребностей;

- выполнении программ развития агропромышленного производства, обеспечении экспорта, формировании госрезерва в части сельхозпродукции, поддержании необходимого уровня снабжения продовольствием сил обороны и госбезопасности; обеспечения экспортных поставок, предусмотренных международными обязательствами РФ;

- реализации федеральных, региональных, муниципальных  и межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ, ее субъекты и муниципальные образования.

В целевых программах участвует РФ, ее субъекты и муниципальные образования,  которые являются основой формирования государственных и муниципальных заказов.

Порядок и принципы разработки и реализации Федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ    определены в Законе № 60-ФЗ, а также утверждены   Постановлением  Правительства РФ от 26.06.1995г.  № 594  «О реализации Федерального Закона «О поставках продукции для Федеральных государственных нужд»(далее Постановление Правительства РФ № 594), а  региональных и муниципальных – в нормативных актах субъектов РФ и муниципальных образований.  Целевые  программы  - одно из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, и  представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на решение задач в области государственного,  экономического, экологического, социального и культурного развития РФ.

Иногда с учетом масштаба и сложности поставленных проблем целевая программа включает в себя несколько подпрограмм, нацеленных на реализацию конкретных задач в рамках программы.

Установлены довольно четкие правила разработки, оценки и контроля за ходом выполнения целевых программ.

Ключевое значение в работе с целевыми программами имеет этап отбора проблем для программной разработки. Инициаторами постановки таких проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, могут быть как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств-участников СНГ.

Отбор проблем для их программной разработки и решения производится в соответствии  с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным Постановлением Правительства РФ № 594. В последующем, в указанный порядок Постановлением Правительства РФ были внесены существенные изменения и дополнения, направленные на  совершенствование процесса подготовки  целевых программ и учитывающие предложения ученых.

  На федеральном уровне  данные проблемы определяются рядом факторов, среди которых следует назвать значимость проблемы; невозможность ее комплексного решения в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки; потребность в координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для получения результата.

При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне учитываются приоритеты и цели социально-экономического развития РФ, направления структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.

Правительство  РФ на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, сроках и стоимости  ее разработки, определяет государственного заказчика. Решение  о разработке межгосударственной  программы принимается Правительством РФ после заключения  межгосударственного (межправительственного) соглашения. Таким образом, ответственность за подготовку целевой программы  возложена на государственного заказчика, который обеспечивает увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами  финансовых ресурсов.

Одним из важнейших разделов  целевой программы является раздел  о ее ресурсном обеспечении, поэтому к проекту программы должны прилагаться в числе других документов бизнесс-план с социально-экономическими и  технико-экономическими обоснованиями и предварительная бюджетная  заявка  на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной год.

Проекты целевых программ  могут проходить государственную специализированную и комплексную экспертизу на соответствие требованиям экономической, технологической, экологической, военной и информационной безопасности действующим правовым актам.

Государственный заказчик целевой программы  совместно с ее разработчиками производит  доработку проекта программы  с учетом поступивших замечаний и предложений и направляет ее в Министерство экономки РФ. Министерство экономики  по согласованию с Министерством финансов РФ представляет проект целевой программы на утверждение Правительства.

В действующей практике при утверждении федеральных целевых программ постановлениями Правительства Российской Федерации нередко устанавливаются конкретные исполнители работ по данным программам без учета конъюнктуры рынка, что подрывает основы конкурсной системы. Например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2001г. № 728 «О Федеральной целевой программе «Развитие  гражданской авиационной техники России  на 2002-2010 г.г. и на период до 2015 года» в качестве исполнителя работ по созданию оборудования для сертификационных испытаний авиационной системы определен конкретный исполнитель – ФКП «ГКНИПАС», причем реализация указанной федеральной целевой программы рассчитана на период до 2015 года. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.1992 г. № 215-13  ФГУП «Научно-технический центр оборонного комплекса «Компас» является единственным в ОПК страны предприятием, обеспечивающим на межотраслевой основе решение задач оборонных предприятий по созданию передовой техники и технологий с использованием конфиденциальной информации о достижении в науке и технике высокоразвитых стран мира. По мнению Минэкономразвития России, целесообразно изначально осуществлять выбор исполнителей (поставщиков) по объектам в рамках федеральных целевых программ на конкурсной основе.

Целевые программы реализуются за счет средств бюджетов и внебюджетных источников. К последним относятся взносы участников программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в этих программах; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, которые ищут свою выгоду в таких программах, и т.п.

Как отмечается  в п.3 ст. 1 Закона № 60-ФЗ потребности субъектов Российской Федерации  в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, определяются органами государственной власти субъектов РФ.

Муниципальные целевые программы, направлены на решение вопросов   обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования по предметам ведения местного самоуправления   и финансируются за счет средств местного бюджета. Муниципальные программы утверждаются  одновременно с  утверждением местного бюджета на предстоящий финансовый год представительным органом местного самоуправления. Но для реализации  всех необходимых муниципальных целевых программ очень часто бывает недостаточно средств, поэтому тщательно приходится подходить к расстановке приоритетов, например в Новом Уренгое  на программу «Капитальное строительство»  в 2006 году заложено 30 млн руб., при этом сметная стоимость всех объектов, строящихся в настоящее время на территории Нового Уренгоя, значительно превышает эту сумму. Понятно, что завершить строительство этих объектов можно только за счет инвестиционных ресурсов. Часть средств поступит в рамках окружной адресной инвестиционной программы, жилищное строительство в основном предполагается вести с привлечением личных сбережений граждан и средств организаций, в объекты, представляющие коммерческий интерес, вложат деньги бизнес-структуры.

Можно сказать, что цели поставок для государственных и муниципальных нужд являются нормативно определенными, имеют публично-правовой характер, не являются коммерческими, в том смысле, что государство в целом, являясь некоммерческой организацией, реализует публичные интересы, не обусловливает извлечение прибыли в качестве основы для своей деятельности. Поэтому нормативно устанавливается, что  государственные и муниципальные  заказчики действуют исходя из интересов государства и муниципальных образований, а не собственных (ведомственных) интересов.

Государственный или муниципальный заказчик  обязан определять  начальную цену контракта и публиковать её в извещении о проведении открытого конкурса (п.4 ч.4 ст.21 Закона № 94-ФЗ), что существенно, поскольку развитие получила практика, когда заказчик многие годы организует и проводит конкурс на выполнение работ, не имея начальной цены.  В результате конкурсная комиссия получает для оценки  конкурсные заявки  несопоставимые по сути технических характеристик и предложения с разбросом контрактной цены на порядок и больше. Это служит сомнительным основанием для пересмотра заказчиком в одностороннем порядке или по соглашению с победителем таких результатов конкурса, как цена контракта и другие условия, предложенные в победившей заявке. При размещении оборонного заказа определение начальной цены государственного контракта  осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ (п.5 ст. 12 Закона  № 213-ФЗ).

Для участия в конкурсе участник размещения заказа подает заявку на участие  в конкурсе. Первый и последний день подачи заявки на участие в конкурсе определяет  сам заказчик в извещении о проведении конкурса. В законе  предусмотрено изменение по сравнению с ранее действующим  законодательством минимального срока, устанавливаемого заказчиками для представления конкурсных заявок при проведении открытого конкурса: вместо 45 и более дней такой срок теперь составляет не менее 30 дней. Это обусловлено тем, что в ряде случаев установление большего срока представляется неоправданным (например, при проведении конкурсов на размещение заказов на поставку простых, биржевых товаров). Следует отметить, что это положение требует уточнения с точки зрения обеспечения возможностей участия в конкурсах всех заинтересованных лиц. С другой стороны, например,  при закупке капитального строительства «под ключ» или инновационной научной разработки подрядчик (исполнитель) может не уложиться с подготовкой заявки в 30 отведенных дней.

В законе  подробно перечислены,  какие сведения нужно обязательно указывать в заявке. Например, это выписка из ЕГРЮЛ и ли нотариально заверенная копия такой выписки и выписку из ЕГРИП или нотариально заверенную копию, функциональные или качественные характеристики  товара, документы об уплате суммы обеспечения поданной заявки и т. д.

Одним из  инструментов в борьбе с компаниями, аффилированными с госструктурами, – это прописанное в Законе №  94-ФЗ условие анонимности заявок на участие в конкурсе: заявка  оформляется в письменном виде, в запечатанном конверте, на котором запрещается проставлять реквизиты.  Так как участники конкурса не будут знать своих конкурентов, им будет трудно организовать корпоративный сговор и заранее договориться между собой, кто выиграет и на каких условиях. Здоровая конкуренция позволит существенно снизить бюджетные расходы на выполнение госзаказа. По оценкам, в некоторых случаях экономия может достигать 50%. Если такой показатель будет достигнут, федеральные следственные органы могут заинтересоваться тем, куда раньше уходила разница – когда на конкурсы тратились значительно большие бюджетные средства.

Вскрытие конвертов и открытие доступа  к поданным в форме электронных документов заявкам  производится  публично,  в месте и во время, указанное в извещении о проведении открытого конкурса.  При этом оглашается наименование юридического лица, фамилия, имя, отчество  физического лица, почтовый адрес, наличие сведений и документов, предусмотренных конкурсной документацией и др.   Данная информация  может сразу размещаться на официальном сайте.  (п.6 ст. 26 Закона № 94-ФЗ). Но положение ст. 26  Закона №  94-ФЗ о порядке вскрытия конвертов с заявками вызывает некоторое недоумение - в ч. 7  конкурсная комиссия вправе потребовать от участника размещения заказа представления разъяснений подготовленных им документов и заявок на участие в конкурсе. И в этой же статье комиссия «не вправе предъявлять дополнительные требования к участникам размещения заказа». Как показала практика, члены комиссии всегда просят разъяснений у претендентов, касающихся предмета конкурса и требований конкурсной документации. В данном же случае появляется лазейка для нечистоплотных участников размещения заказа – право апеллировать к комиссии или в контролирующие органы, что к нему предъявляют незаконно дополнительные требования. В законе эти требования как понятие не раскрыты.

После вскрытия конвертов с заявками и открытия электронных заявок, заказчик их рассмотрит и примет решение о допуске заявителя к участию в конкурсе или, наоборот, откажет в допуске. Срок рассмотрения заявок – 10 дней со дня их вскрытия. Результаты рассмотрения заказчик должен внести в протокол. После чего в течение 10 дней оценить и сопоставить заявки участников, допущенных к конкурсу, и выбрать победителя, который предложит лучшие условия исполнения контракта.