Правовой статус депутатов Государственной Думы РФ

Данные органы направляют свои предложения головному исполнителю не позднее чем в 15-дневный срок с даты поступления проекта федерального закона в Правительство РФ.

После указанных согласований проекты федеральных законов до внесения на рассмотрение в Правительство РФ направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Минюст России, который дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия в нем внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, отсутствия в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также на предмет соблюдения правил юридической техники.

Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, одновременно направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Минфин России. В заключении Минфин России дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации.

Подготовка проектов заключений Правительства РФ осуществляется с учетом необходимости согласования предполагаемых сроков вступления в силу соответствующего федерального закона и сроков подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, и, как правило, в 20-дневный срок с даты поступления проекта федерального закона в Правительство РФ. Если Государственной Думой согласованы с Правительством РФ более сжатые сроки, головной исполнитель организует оперативную подготовку соответствующих проектов заключений Правительства РФ.

Заключения подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются в 7-дневный срок с даты поступления проектов актов. По договоренности между соответствующими руководителями или по указанию руководителей их заместителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных проектов актов не может превышать 30 дней.

Проекты заключений Правительства РФ вносятся в Правительство РФ исключительно руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо лицами, исполняющими их обязанности, с приложением всех материалов, поступивших от субъекта права законодательной инициативы или из Государственной Думы и от заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Неурегулированные разногласия по проектам заключений Правительства РФ рассматриваются департаментами Аппарата Правительства РФ в пределах сфер их ведения, Заместителем Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей).

В случае если после рассмотрения разногласий они остались неурегулированными, решение принимается Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности.

Заключения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ, Заместителем Председателя Правительства РФ, осуществляющим в соответствии с распределением обязанностей взаимодействие с палатами Федерального Собрания, как правило, после рассмотрения их проектов на заседании Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности. Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему проект федерального закона, и в Государственную Думу.

Заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок не более одного месяца с даты поступления проекта федерального закона в Правительство РФ. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

В сложившейся практике посредством заключения Правительство РФ на основании финансово-экономической и правовой экспертизы выражает свою позицию по проекту федерального закона: поддерживает оно проект федерального закона или нет.

Вместе с тем следует иметь в виду, что Конституция РФ не связывает реализацию законодательной инициативы соответствующим субъектом с характером даваемого Правительством РФ заключения, т. е. с тем, поддерживает оно предложенный проект федерального закона или нет. Правительство РФ не ограничено в своем праве давать оценку проектам федеральных законов, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, однако отрицательная оценка проекта федерального закона, свидетельствующая об отсутствии его поддержки со стороны Правительства РФ, должным образом мотивированная и опирающаяся на объективные расчетные данные, не может блокировать реализацию права законодательной инициативы, принадлежащего управомоченным субъектам в силу Конституции РФ и составляющего существенный элемент их конституционно-правового статуса, и потому не может служить препятствием для внесения проекта федерального закона на рассмотрение Государственной Думы.

Таким образом, наличие заключения Правительства РФ именно на соответствующий проект федерального закона, подпадающий под установленную ч. 3 ст. 104 Конституции РФ квалификацию, является предусмотренным непосредственно Конституцией РФ условием реализации права законодательной инициативы, которая, однако, не зависит от характера указанного заключения. У субъекта права законодательной инициативы сохраняется возможность внести свой проект федерального закона с отрицательным заключением и собственными поясняющими материалами непосредственно в Государственную Думу. Принятие же или отклонение проекта федерального закона – прерогатива Государственной Думы, пределы усмотрения которой при осуществлении принадлежащих ей полномочий по реализации законодательной функции Федерального Собрания Российской Федерации установлены Конституцией РФ.

Таким образом, направление субъектом права законодательной инициативы проекта федерального закона в Правительство РФ для получения заключения Правительства РФ необходимо рассматривать в качестве самостоятельного и обязательного элемента такой стадии законодательного процесса, как разработка проекта федерального закона.

Несоблюдение требований Конституции РФ в части, касающейся необходимости получения заключения Правительства РФ, будет являться причиной невозможности реализации своего права на внесение проекта федерального закона в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы.

Учитывая, что на вопрос о необходимости наличия заключения Правительства РФ не во всех случаях можно ответить однозначно, в ст. 107 Регламента Государственной Думы была введена новая часть вторая4, установившая, что, если в материалах к зарегистрированному проекту федерального закона отсутствует заключение Правительства РФ, соответствие проекта федерального закона требованиям ст. 104 Конституции РФ и п. «д» ч. первой ст. 105 Регламента Государственной Думы профильный комитет Государственной Думы определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы, которое высказывается в течение 14 дней со дня поступления соответствующего поручения профильного комитета Государственной Думы.

В результате такой проверки может выявиться необходимость получения заключения Правительства РФ на проект федерального закона в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. Следует отметить, что имеют место случаи, когда субъекты права законодательной инициативы вносят в Государственную Думу проекты федеральных законов без заключения Правительства РФ, которые согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ, а профильные комитеты Государственной Думы, которым Председателем Государственной Думы поручается в соответствии со ст. 107 Регламента Государственной Думы провести проверку этих проектов федеральных законов на соответствие требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, не всегда в полной мере изучают вносимые проекты федеральных законов и содержащиеся в них положения, связанные с изменением финансовых обязательств государства и расходами, покрываемыми за счет федерального бюджета, и вносят их на рассмотрение Совета Государственной Думы как проекты федеральных законов, не требующие заключения Правительства РФ. В связи с этим в Разъяснении Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы по вопросу представления субъектами права законодательной инициативы заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов при внесении их в Государственную Думу5 указано, что профильный комитет Государственной Думы, в который (в соответствии с вопросами его ведения) направлен поступивший проект федерального закона, тщательно изучает проект федерального закона и все материалы к нему, положения, непосредственно или косвенно связанные с изменением финансовых обязательств государства. После проведенной проверки указанный комитет в своем заключении, утверждаемом решением комитета, дает оценку проекта федерального закона на соответствие его требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, указывает статьи, разделы проекта федерального закона, связанные с необходимостью наличия заключения Правительства РФ. Решение комитета Государственной Думы по данному вопросу направляется в Совет Государственной Думы для принятия решения6.

При проведении указанной оценки следует учитывать, что каждое из перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ оснований получения заключения Правительства РФ на проект федерального закона имеет свои особенности, которые необходимо рассмотреть более подробно.

Учитывая опыт и специфику работы Правового управления Аппарата Государственной Думы, мы поставили задачу более подробно осветить особенности законодательного процесса в последнем случае.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 5 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом. Выборы, по общему правилу, назначаются Президентом РФ, а если он эту обязанность не выполняет, – то Центральной избирательной комиссией РФ (ЦИК), на первое воскресенье месяца, в котором истекает установленный срок полномочий Государственной Думы предыдущего состава.

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации. Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов.

Государственная Дума осуществляет свою деятельность в форме открытых заседаний, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Государственная Дума собирается на первое заседание на 30 день после своего избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы раньше этого срока. Государственная Дума избирает из своего состава председателя Государственной Думы, первого заместителя и заместителей председателя.

Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют депутатские объединения – фракции и депутатские группы.

Государственной Думой создается Совет Государственной Думы – коллегиальный орган по предварительной подготовке организационных решений, касающихся распорядка деятельности палаты. В его состав входят председатель Государственной Думы, руководители фракций и депутатских групп. В работе Совета участвуют с правом совещательного голоса заместители председателя Государственной Думы, председатели комитетов Государственной Думы. На заседаниях Совета вправе присутствовать депутаты Государственной Думы.

Государственная Дума собирается на сессии, как правило, на весеннюю и осеннюю. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, проводится работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.

1. Правовое регулирование деятельности

Государственной Думы РФ

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны7. Разделение властей является одним из важнейших принципов организации государственной власти и функционирования правового государства. Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность – органами исполнительной власти, судебная власть – судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы.

Функции законодательной власти в Российской Федерации осуществляет парламент – избираемый или частично назначаемый коллегиальный орган, за которым конституция признает высшее право законодательства. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В основном, в федеративных государствах парламенты состоят из двух палат – верхней и нижней8. Такая система принята и в РФ. Это обусловлено, с одной стороны, необходимостью представлять интересы субъектов федерации, разных по населению и занимаемой территории, но имеющих одинаковый конституционно-правовой статус, с другой стороны, стремлением к более устойчивому равновесию сил, когда ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе. Двухпалатность ГД РФ призвана снизить разногласия различных социальных групп населения9.

Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации; оно совместно с Президентом, Правительством, судами Российской Федерации осуществляет государственную власть и является законодательным органом в системе разделения властей (ст. 10 Конституции).

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации (верхняя палата) и ГД (нижняя палата).

Важнейшая роль в процессе демократизации российского общества принадлежит именно парламенту – Федеральному Собранию Российской Федерации и, прежде всего, его нижней палате – ГД – как представительному и законодательному органу власти.