Приемная семья: сущность, проблемы и перспективы развития

Однако проблема состоит не только в этом. Существуют и другие факторы, тормозящие развитие института приемной семьи. Во-первых, это недоработка федерального законодательства, ограничивающего права приемных родителей в трудовой и социальной сферах. Во-вторых, законодательные  акты, принятые на федеральном уровне, не обеспечены механизмом их реализации. В-третьих, ограничены финансовые ресурсы  региональных бюджетов для оплаты труда  приемных родителей. В-четвертых, отсутствует  необходимый жилищный фонд для предоставления жилплощади приемным семьям. В-пятых, данная форма семейного воспитания недостаточно рекламируется и пропагандируется средствами массовой информации.

3. Проблемы правового  регулирования отношений в приемной  семье

Приемная семья  предусмотрена Семейным кодексом РФ как одна из трех форм устройства на воспитание в семью детей, оставшихся без попечения родителей. В развитие СК РФ принято Постановление Правительства  РФ от 17 июля 1996 г. № 829 «О приемной семье». Вместе с тем на практике такая  форма устройства детей на воспитание в семью является наименее востребованной, о чем свидетельствует незначительное количество созданных на сегодняшний  день приемных семей 1. Этому можно  найти много причин, в том числе  экономических. Но препятствием для  последовательной реализации положений  о приемной семье на практике служат и некоторые недостатки правовых предпосылок существующих форм устройства детей на воспитание и регламентации  отношений, складывающихся в рамках приемной семьи⁸.

В полном соответствии с нормами международного права  в ст. 1 СК РФ провозглашен в качестве одного из основополагающих принципов  российского семейного законодательства приоритет семейного воспитания детей. Этот принцип отражен в  ст. 123 СК РФ, согласно которой только при отсутствии возможности устройства на воспитание в семью допускается  устройство детей в воспитательные учреждения (в том числе в детский  дом семейного типа), предназначенные  зля детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.

Постановлением  Правительства РФ от 10 марта 2001 г. № 195 «О детском доме семейного типа»  предусматривается создание детских  домов семейного типа, имеющих  организационно-правовую норму детского учреждения. Сходство детского дома семейного  типа с приемной семьей состоит в  самой идее создания подобного рода детского учреждения. Она заключается  в организации обстановки, максимально  приближенной к обычной семье. Представляется, однако, что при всех достоинствах этой идеи существует некоторая непоследовательность в ее нормативном закреплении.

Правовым основанием для передачи ребенка на воспитание в приемную семью в соответствии с ныне действующим законодательством  служит договор. Появление такой  правовой конструкции, как договор  в регулировании семейных отношений, в СК РФ связывается в литературе с усилением диспозитивных начал  в регулировании семейных отношений. Несмотря на это, казалось бы, верное утверждение, следует определить роль договора в  регулировании отношений в приемной семье.

Отношения по устройству детей на воспитание в семью являются особыми семейно-правовыми отношениями, в которых очень сильны публичные  начала. Именно в их регулировании  в наименьшей степени могут и  должны применяться методы частного права. Субъектами отношений по устройству детей на воспитание в приемную семью  выступают органы опеки и попечительства, приемные родители и приемные дети. Приемные дети не являются стороной договора. Но вместе с тем все действия по заключению договора о передаче ребенка  в приемную семью совершаются  в пользу устраиваемых на воспитание детей. Договор о приемной семье  представляет собой разновидность  договора в пользу третьего лица⁹.

Представляется, что  договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью нельзя отнести ни к одному из известных  видов договоров в гражданском  праве. Однако в научной литературе и в некоторых актах органов  государственной власти 5 отношения, складывающиеся из договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, квалифицируются как гражданско-правовые отношения по оказанию услуг. Вместе с тем возмездность выполнения приемными родителями своих обязанностей, а также обязательственный характер правоотношений не могут стать основанием для отождествления этих отношений с гражданско-правовыми.

Государство перекладывает  с себя обязанность заботиться о  детях, оставшихся без попечения  родителей, на плечи частных лиц. Возмездность выполнения обязанностей приемных родителей по договору может быть отчасти объяснена именно этим. Оплата государством производится за выполнение функции государства по заботе о детях, оставшихся без попечения родителей, и их воспитанию. Характер действий приемных родителей никак не согласуется с представлением об объектах гражданского права (ст. 128 ГК РФ), где услуга (действия или деятельность) имеет, прежде всего, экономическую форму товара.

Публичный характер отношений по созданию приемной семьи, а также возникновение обязательств в пользу третьих лиц - детей - требуют  должного отражения этих особенностей в действующем законодательстве. В частности, это касается порядка  заключения договора о передаче ребенка  на воспитание в семью.

Определяя природу  договора о передаче ребенка на воспитание в семью, нельзя не обратить внимание на попытки отождествления действий, выполняемых приемными родителями, с выполнением трудовых обязанностей. Использование в актах Минобразования России термина «оплата труда» не позволяет распространять на отношения  между приемными родителями и  органами опеки и попечительства правила трудового законодательства, так как правовая природа этих отношений различна. Однако в упомянутых ведомственных актах употребляется  при этом термин «трудовые отношения». Такая, казалось бы, невнимательность и терпимость к смешению понятий  в ведомственных актах служит формальным основанием для смешения на практике отношений, складывающихся при передаче на воспитание детей  в семьи. Например, родители-воспитатели  в патронатной семье оформляются  как штатные работники воспитательного  детского учреждения и получают за это заработную плату.

Если определить природу отношений между органами опеки и попечительства и приемными  родителями как трудовые, то следует  признать верным распространение на них действия трудового законодательства, в частности правил об отпусках, режиме рабочего времени и т.п. представляется, что подобное «вторжение» в сферу  трудового законодательства не соответствует  целям создания и существования  института приемной семьи.

Как в любой обычной  семье не существует отпусков и времени  отдыха от исполнения обязанностей родителей, так и для приемной семьи вряд ли это будет приемлемо. Принятие на себя обязанностей приемных родителей  не является безусловным основанием для отказа от выполнения своих прежних  или новых обязанностей по трудовому  договору по месту работы. Если считать, что действия приемных родителей  являются трудовой функцией, то приемному  родителю следует определиться, какое  из этих двух занятий будет для него основным местом работы, а какая работа станет работой по совместительству. Например, если считать, что обязанности приемных родителей - это основное место работы, то получается, что работа по другому трудовому договору должна стать работой по совместительству со всеми вытекающими из этого последствиями.

Думается, что такой  подход можно рассматривать как  ограничение правоспособности приемного  родителя, что может стать дополнительным препятствием для создания приемной семьи. Нельзя не учитывать и тот  факт, что наличие нескольких детей  поставит приемных родителей или  одного из них в такую ситуацию, когда они вынуждены будут  отказаться от исполнения трудовых функций, что полностью согласуется с  нормальной семейной жизнью, когда  женщина-мать, имеющая нескольких детей, вынуждена не работать, чтобы надлежащим образом исполнять свои родительские обязанности. Выплата приемному  родителю заработной платы за его  труд по воспитанию приемных детей  в некоторой степени компенсирует потери от прекращения им своей трудовой функции. Кроме того, исполнение своих  прежних трудовых обязанностей не ставится в законодательстве в зависимость  от принятия на воспитание детей в  семью на других основаниях: усыновление (удочерение), опека и попечительство. Непрерывность исполнения родительских обязанностей не должно ставиться под  сомнение.

Вполне понятно, что, называя отношения между  приемными родителями и органами опеки и попечительства трудовыми, мы тем самым защищаем права приемных родителей в сфере пенсионного  обеспечения. Но можно было бы внести соответствующие изменения в  пенсионное законодательство, включив  приемных родителей в разряд лиц, имеющих право на получение пенсии наравне с лицами, работающими  по трудовым или по гражданско-правовым договорам.

Однако смешение разноотраслевых отношений в рамках одного правоотношения для решения вопроса пенсионного обеспечения все-таки представляется сомнительным. Поскольку отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства складываются в рамках семейных отношений как одной из форм воспитания ребенка в семье, то недопустимо говорить об этих отношениях как о трудовых.

Заключение договора в рассматриваемом правоотношении, особенно с учетом положений п. 1 ст. 152 СК РФ, носит скорее вспомогательный  характер. Воля лиц, направленная на то, чтобы стать участниками правоотношения в приемной семье, уже находит свое выражение в заявлении в орган опеки и попечительства. А согласие органа опеки и попечительства на создание данной приемной семьи содержит заключение о возможности заявителя быть приемным родителем. Кандидатуры детей, которые берутся на воспитание в приемную семью, также определяются на стадии подбора детей, что находит отражение в соответствующем документе. Размер оплаты по договору в пользу приемных родителей и льготы также устанавливаются на уровне субъектов Федерации, и соответственно их отражение либо неотражение в тексте договора правового значения не имеет¹⁰.

Заключение договора при создании приемной семьи есть проявление ситуационного метода регулирования  семейных отношений, когда требуется  учет индивидуальных особенностей ребенка  и потенциального родителя-воспитателя  и конкретной ситуации. В этом и  состоит основное значение договора. Без соответствующих административных актов разрешительного характера  его заключение было бы вообще невозможно. Включение договора в состав оснований, порождающих семейные права и  обязанности, вовсе не означает придание ему той самостоятельной роли, которую играют договоры в гражданском  праве.

Ни СК РФ, ни Положение  о приемной семье не предусматривают  конкретных мер ответственности  сторон по договору за неисполнение или  ненадлежащее исполнение ими своих  обязанностей. Только ст. 5.35 КоАП РФ устанавливает  ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями  несовершеннолетнего ребенка обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению и  защите прав и интересов несовершеннолетних. Однако особый характер связи участников договоров о передаче ребенка  на воспитание в приемную семью требует  создания продуманной системы мер  ответственности за неисполнение или  ненадлежащее исполнение взятых ими  на себя обязательств.

В завершение хотелось бы обратить внимание на то, что при  конфликте прав ребенка, с одной  стороны, и прав приемных родителей  и органов опеки и попечительства - с другой, по сути дела, сводится на нет возможность реальной защиты прав и законных интересов детей. Для защиты остаются только органы прокуратуры, которым станет известно о нарушении прав детей. Все это  вызывает необходимость реформирования системы органов опеки и попечительства, с тем, чтобы возможность защиты прав детей не замыкалась непосредственно на органе опеки и попечительства.

Заключение

Как показывает практика регионального законотворчества, патронатное  воспитание по юридическим критериям  практически ничем не отличается от приемной семьи. Можно сделать  вывод, что, используя предоставленную  субъектам РФ возможность предусматривать  у себя иные формы устройства детей  на воспитание, субъекты РФ, по сути дела, уходят от использования такой формы  устройства, как приемная семья, и  создают иные формы устройства детей  на воспитание в семью. К примеру, в соответствии с Законами Москвы и Московской области патронатное  воспитание является формой устройства ребенка в семью на воспитание.

Решение вопроса  о легитимности создания такой формы  семейного воспитания, как патронат, зависит, по нашему мнению, от правильного  толкования выражения «иные формы  устройства детей на воспитание», содержащегося  в ст. 123 СК РФ. Представляется, что  в данном случае речь идет о возможности  создания иных, «несемейных» форм устройства детей на воспитание. Однако создание иных форм устройства детей на воспитание в семью, кроме трех указанных  в ст. 123 СК РФ, вступает в противоречие с действующим семейным законодательством. Представляется, что сама идея законодателя, заложенная в ст. 123 СК РФ, состояла в  установлении исчерпывающего перечня  форм устройства детей на воспитание в семью и предоставлении возможности  создания иных, «несемейных» форм воспитания. Юридическая техника изложения  рассматриваемой нормы, включающей исчерпывающий перечень форм устройства детей на воспитание в семью и  открытый перечень альтернативных форм воспитания детей, тоже приводит к такому выводу. Иное толкование приведет к  законодательному произволу на уровне субъектов Федерации в одной  из самых чувствительных и сложных  сфер правового регулирования. Такого рода вопросы, на наш взгляд, должны регулироваться исключительно на федеральном  уровне, что не противоречит ст. 72 Конституции  РФ.

Негативным последствием поиска иных форм семейного воспитания на основе действующего законодательства является фактическое игнорирование  использования приемной семьи как  формы устройства детей на воспитание.