Світові тенденції організації державного управління та державної служби

У рамках таких глобальних перетворень адміністративного менеджменту, незважаючи на різноманіття їхніх форм, що відображають специфіку й особливості різних країн, можна виокремити дві головні моделі проведення реформ: “вестмінстерську” й “американську”.

Особливості “вестмінстерської моделі” реформування державного управління.

Розробниками і впроваджувачами цієї моделі вважаються Нова Зеландія та Великобританія.

Модель передбачає побудову “нового державного менеджменту”:

- скорочення сфери діяльності і функцій держави й часткова заміна традиційної бюрократії механізмами ринкової конкуренції;

- делегування частини державних функцій недержавним організаціям або спільне виробництво й надання послуг громадянам;

- підвищення прозорості цілей і результатів адміністративного менеджменту;

- переорієнтація системи адміністративної звітності на досягнення кінцевого результату;

- орієнтація на потреби і запити громадян;

- надання державним менеджерам більшої свободи вибору засобів і способів досягнення визначених цілей управління;

- здійснення приватизації й реорганізації певних управлінських структур і організацій для підвищення їх здатності надавати громадянам послуги відповідної кількості та якості;

- зменшення обсягів державного управління та підпорядкування його ринковій дисципліні;

- розмежування функцій розробки політики (розробки програм, закупівлі послуг) та адміністрування або впровадження політики (виробництва і надання послуг), що дало можливість державним менеджерам діяти більш гнучко й ефективно (особливо це стосується бюджетної політики і сфери управління трудовими ресурсами);

- запровадження системи вимірювання й оцінки роботи органів влади й управління та конкретних посадових осіб (державних менеджерів) на основі фактично досягнутих результатів;

- акцентування особливої уваги на питаннях підвищення якості рекрутингу і підготовки адміністративних кадрів;

- використання в системі адміністративного менеджменту новітніх інформаційних технологій.

Недоліки і проблеми впровадження “вестмінстерської моделі”. До основних недоліків та проблем впровадження даної моделі відносять:

- її спрямованість на підвищення ефективності організації бюрократії (а не її радикальна реорганізація);

- недостатню орієнтацію на радикальні зміни функціонування держави. Наприклад, у Новій Зеландії модернізація функціонування базового державного сектора зводилася до таких головних напрямів:

- децентралізації управління;

- запровадження системи фінансової звітності та оцінки роботи органів влади і держслужбовців за результатами діяльності;

- впровадження низки заходів, спрямованих на посилення дисципліни і прозорості державних витрат (було прийнято закони про державний сектор, про державні фінанси та про податкову відповідальність);

- реформа соціальних трансфертів з метою зменшення витрат та спрямованості державної допомоги виключно на задоволення потреб незабезпечених і незахищених громадян;

- відмова від бюрократичного режиму в державному секторі та запровадження сучасних підходів, зорієнтованих на підвищення якості управління;

- переорієнтація всіх напрямів державної політики на середньострокові завдання їх здійснення, а не на короткострокові результати їх реалізації.

Нова Зеландія, в якій формувалася “вестмінстерська модель” реформування державного сектора, стала для країн світу прикладом того, як рішучі, комплексні й радикальні економічні реформи можуть суттєво змінити перспективи розвитку соціально-економічного розвитку суспільства.

Проведення будь-якої реформи - досить складне завдання, яке потребує встановлення і постійної підтримки взаємозв’язків і взаємодії між усіма необхідними ресурсами й чинниками. Тому реформатори в кожній країні можуть легко потрапити в закономірну адміністративну пастку: надмірно зосередитися на одних чинниках і при цьому недооцінити й випустити з уваги інші, не менш важливі.

Особливості “американської моделі” реформування державного управління. Впроваджувалася тільки в США. Її головна ідея - створення управління заново (reinvention). Ключові ознаки:

- радикальна зміна в короткі строки багатьох компонентів державного управління;

- зосередження на зміні поведінки бюрократії, а не на зміні структур і процесів управління;

- зменшення вартості та підвищення ефективності адміністративних послуг;

- децентралізація механізмів і процесів управління й делегування державних функцій на нижчі рівні влади;

- менші обсяги приватизації державних функцій та більше зосередження на укладанні контрактів між державними й приватними організаціями та на розвитку їхнього партнерства в рамках спільного виробництва й надання громадянам адміністративних послуг.

Недоліки й головні проблеми впровадження обох моделей реформування державного управління.

Необхідність визначення і дотримання оптимальної й гранично допустимої (з економічної, соціальної й політичної точки зору) межі скорочення й делегування державних функцій, яка забезпечить підвищення ефективності та якості адміністративного менеджменту та водночас зменшення витрат на утримання держави.

Необхідність кожної держави виробляти і впроваджувати власну національну модель реформування державного управління (можливо, змішану й комбіновану - “вестмінстерсько-американську”), яка найбільше відповідатиме її традиціям, специфіці, особливостям відносин влади і громадянського суспільства, характеру і способу організації гілок влади й органів управління та їх взаємодії в процесі управління державою та суспільними відносинами.

Як свідчить світовий досвід, реформи державного управління в кожній країні світу породжують такі труднощі та висувають такі вимоги до їхньої національної влади:

- такого характеру реформи потребують політичної волі й професійного керівництва;

- політика покладання на партнерів та громадянське суспільство призводить до формування системи взаємозалежностей;

- децентралізація й делегування функцій державного управління нижчим рівням влади вимагає від них готовності й здатності ефективно справлятися з виконанням таких функцій;

- ефективне впровадження реформ потребує якісної координації й менеджменту владних функцій;

- для досягнення ефективності реформ необхідно розробляти і впроваджувати спеціальну систему показників (індикаторів) для вимірювання реальної ефективності роботи влади й оцінки її результатів.

У країнах ЄС врядування визначається як низка правил, процесів і норм поведінки, що стосуються способу реалізації владних повноважень, особливо щодо питань забезпечення їх відкритості, участі громадськості, підзвітності, ефективності та скоординованості дій 4. Переклад слова врядування (governance) сам по собі вже свідчить про те, що в країнах ЄС держава є справді невід’ємним елементом громадянського суспільства і реально спрямована на обслуговування прав, свобод та інтересів громадян.

Основоположним аспектом реформ, що реалізуються інституціями ЄС з метою вдосконалення його системи врядування (одне з чотирьох стратегічних завдань, визначених Європейською Комісією як складова її чинних повноважень), є більш якісне залучення громадянського суспільства до процесів вироблення правил і політики на рівні ЄС (процедури консультацій та участі громадян у розробці державної політики). Основні засади й принципи адміністративного менеджменту в ЄС.

Діяльність у цьому напрямі ґрунтується на таких засадах і з дотриманням наступних вимог і принципів:

- відкритість (openess) передбачає активну комунікацію із громадськістю стосовно завдань і обов’язків різних органів влади та державних установ, а також рішень, які приймаються ними.

- участь (participation) передбачає сприймання громадян та їхніх організацій не як пасивних об’єктів (або суб’єктів) політики й адміністративних рішень, а як безпосередніх, активних і зацікавлених сторін, що мають право брати участь у процесі прийняття адміністративних рішень на всіх етапах політики - від початкових стадій і протягом усього циклу політики й управління.

- підзвітність (аccountability), що базується на засадах права європейців на “належне управління” (right to good administration) згідно з Європейською хартією основних прав, крім традиційних типів відповідальності (політичної та адміністративної) передбачає також обов’язок реагування влади на потреби громадян. Це вимагає чіткого розподілу обов’язків – не лише між органами й установами, що приймають рішення, але й між ними та інститутами громадянського суспільства. Також це передбачає й вищий рівень відповідальності з обох сторін.

- ефективність (еffectiveness): державна політика, законодавча й регуляторна системи повинні відповідати реальним суспільним потребам, мати чіткі цілі й прийматися із врахуванням оцінки їх очікуваного впливу та попереднього досвіду. Політичні й управлінські рішення мають прийматися своєчасно й передбачати певну міру гнучкості в їх реалізації з метою врахування місцевих умов або специфічних особливостей сфери управління.

- злагодженість / зв’язок (coherence) потребує не лише політичного лідерства, а й більшої послідовності між різноманітними інструментами, механізмами політики та різними стратегіями впливу на одну й ту ж саму реальність.

У ЄС та державах-членах ЄС існує широкий спектр офіційних інституцій (організацій, правових і регуляторних норм) і неформальних механізмів, якими користуються органи влади з метою забезпечення консультацій і участі громадськості та їх громадських об’єднань у розробленні й реалізації державної політики.

Найбільш важливими інституційними механізмами, що забезпечують відкритість і демократичність державного управління в ЄС, є наступні:

- Органи та інституції, що забезпечують основу для залучення регіональних і місцевих органів влади й управління у процес прийняття рішень на загальнонаціональному рівні. Ці інституції (наприклад, Комітет у справах регіонів Європейського Союзу або подібні інституції, що існують у багатьох країнах-членах ЄС) базуються на:

- переконанні, що демократичні місцеві й регіональні органи самоврядування фактично є більш широким варіантом організацій громадянського суспільства;

- на принципах децентралізації влади, субсидіарності та наближення процесів прийняття рішень до широкої громадськості.

ЄС та держави-члени ЄС використовують цілий спектр більш неформальних механізмів і методів впливу:

- вивчення й опитування громадської думки;

- Зелені та Білі книги;

- комунікації;

- дорадчі комітети;

- ділові й громадські групи з обговорення (тест-панелі та фокус-групи);

- консультації Ad hoc;

- консультації в режимі он-лайн (IКT, Інтернет).

Вибір того чи іншого механізму (або їх комбінації), так само, як і їхня відповідна послідовність на різних стадіях процесу прийняття рішення, залежить від низки факторів, що включає:

- сферу дії і тип рішення щодо політики;

- роль органів державного управління у відповідній сфері;

- роль різних зацікавлених груп.

Нещодавні пропозиції щодо вдосконалення інституційних домовленостей, механізмів і методик проведення публічних консультацій на рівні ЄС були розроблені спеціальною робочою групою, організованою Європейською Комісією в рамках виконання “Білої книги щодо врядування в Європі” (“White Paper on European Governance”). Ці пропозиції, які, у свою чергу, стали предметом широких консультацій із зацікавленими сторонами поза межами Європейської Комісії (у тому числі й з інститутами громадянського суспільства), стосувалися наступних проблем:

1. Існує необхідність у запровадженні більш системного діалогу з представниками регіональних і місцевих органів самоврядування (через їхні об’єднання) на початкових стадіях розробки політики у будь-якій сфері й стосовно кожного адміністративного рішення. Що стосується питання реалізації політики, то в цій сфері запропоновано укласти угоди про співробітництво з органами місцевого самоврядування у рамках реалізації політики в певній сфері. Згідно з такими угодами органи місцевого самоврядування беруть на себе питання реалізації певних заходів з метою досягнення окремих законодавчо визначених цілей політики. Ці угоди повинні також передбачати необхідні заходи щодо моніторингу й отримання зворотного зв’язку.

2. Потребує посилення роль постійно діючих консультативних інституцій (таких як, наприклад, Комісія у справах регіонів та Комісія з соціально-економічної політики) як під час розгляду пропозицій у сфері державної політики, так і під час оцінки її реалізації щодо зіставлення цілей, результатів і наслідків дій.

3. Існує потреба в певній формалізації процедур організації й залучення інститутів громадянського суспільства до розробки політики та здійснення управління з метою забезпечення злагодженості й прозорості консультацій органів влади з громадськістю. Проте для підтримки гнучкості цієї важливої сфери важливо не просто ухвалити нові нормативні вимоги, а, насамперед, реалізувати низку наступних заходів: