Федеральные и региональные органы государственного управления

Следует сформировать упорядоченную и цельную систему государственного финансового контроля. Сегодня эти функции выполняют КРУ Минфина, Счетная палата, контрольные органы Президента, органы ведомственного контроля, правоохранительные органы. Между ними отсутствует должная согласованность и упорядоченность. Контрольная вертикаль сверху донизу не выстроена, проверки носят бессистемный характер;

При разработке и принятии НПА на данном этапе необходимо учитывать природно-климатическое, национальное, экономическое и т.п. многообразие субъектов РФ. Этот путь находится полностью в русле развития федерализма и позволяет более продуктивно и безболезненно решать многие социально-экономические и политические проблемы.

Действующее федеральное законодательство предусматривает два основных способа разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти: несудебный и судебный. Несудебный способ предполагает обращение заинтересованного органа государственной власти в вышестоящий в порядке подчиненности орган, либо в специально уполномоченный орган с целью рассмотрения и разрешения возникших разногласий (споров). Действующее федеральное законодательство предусматривает возможность несудебного разрешения споров при обращении в следующие федеральные органы государственной власти:

Обращение к Президенту РФ для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). В связи с отсутствием нормативного акта, регламентирующего основания и процедуру обращения необходим указ Президента РФ «О согласительных процедурах при разрешении разногласий между органами государственной власти»;

Обращение к Президенту РФ соответствующих федеральных органов государственной власти (в том числе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах) с целью реализации главой государства конституционного полномочия (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации до решения соответствующего суда;

Обращение к Президенту РФ органа государственной власти субъекта РФ с целью реализации Президентом РФ конституционного полномочия (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) об отмене правового акта Правительства РФ. Действующие федеральные правовые акты не предусматривают оснований (кроме норм Конституции РФ) и процедуру рассмотрения обращения и принятия решения Президентом РФ;

Обращение в Правительство РФ как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ. В настоящее время основания и процедуры обжалования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ в Правительстве РФ не определены. Вследствие этого необходимо внести соответствующие дополнения в Федеральный конституционный закон (ФКЦ) «О Правительстве РФ», предусмотрев право высшего должностного лица субъекта Федерации направлять Председателю Правительства РФ протест (вариант – представление) в случае спора о компетенции (либо по иному вопросу) между Правительством РФ, иным федеральным органом исполнительной власти, издавшим НПА, и органом исполнительной власти субъекта РФ;

Обращение в Правительство РФ с требованием об отмене или приостановлении действия правового акта федерального органа исполнительной власти. Норма предусмотрена в ФКЗ «О Правительстве РФ», однако Регламент Правительства РФ аналогичной нормы не содержит.

Судебный порядок разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти установлен действующими ФКЗ и ФЗ – «О Конституционном Суде РФ», Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации (ГПК), Арбитражно-процессуальный Кодекс Российской Федерации и другие. Указанные законы с достаточной степенью определенности регулируют основания и процедуру разрешения споров.

2.3 Первоочередные задачи и направления совершенствования механизма взаимодействия в 2004 -2005 гг.

Первоочередными задачами реализации вышеуказанных предложений в 2004-2005 гг. являются:

• принятие указа Президента РФ «О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» на период до принятия федерального закона с аналогичным названием;
• издание Указа Президента РФ «О согласительных процедурах при разрешении разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ»;
• разработка и принятие ФЗ «О нормативных правовых актах в РФ»;
• разработка и принятие ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в содержание которого предлагается включить раздел, предусматривающий при решении вопросов определения системы и формирования властных структур федерального уровня взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ;
• разработка и принятие ФЗ «Об Администрации Президента Российской Федерации», в котором, в том числе, урегулировать вопрос статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
• принятие постановления Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти»;
• внесение дополнений в указы Президента РФ, определяющие процедуры согласования с субъектами РФ проектов нормативных правовых актов (далее по тексту – НПА) Президента РФ, издаваемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
• внесение дополнений в НПА Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в части их дополнения положениями об обязательности направления проектов в органы государственной власти субъектов РФ и рассмотрения заключений;
• подготовка НПА Президента РФ или Правительства РФ о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представительствами органов исполнительной власти субъектов РФ при федеральных органах государственной власти;
• разработка, обсуждение и принятие проекта постановления Правительства РФ, определяющего порядок подготовки и согласования проектов соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
• проведение анализа действующего федерального законодательства и подготовка на его основе перечня вопросов, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, закрепление в федеральном законе открытого (не исчерпывающего) перечня таких вопросов, не подлежащих правовому регулированию на уровне Российской Федерации;
• разработка проекта федерального закона о разграничении государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.

Одновременно необходимо:

1. Уточнить полномочия органов  федеральной государственной власти  и государственной власти субъектов  РФ по регулированию вопросов, отнесенных к предметам их  совместного ведения. Федеральные  законы по предметам совместного ведения, должны быть основой законов субъектов РФ, но не подменять их. Возможности правового регулирования, оставленные субъектам РФ, должны оставаться достаточно широкими. Ситуация, когда в федеральном законе по предмету совместного ведения содержатся нормы, практически не оставляющие места для последующего законодательного регулирования субъектом РФ, прямо противоречит нормам Конституции России об ее федеративном устройстве. По предметам федерального ведения в федеральных законах должны содержаться нормы прямого действия, а по предметам совместного ведения федеральное регулирование не должно давать однозначную директиву, а содержать рамочные нормы, то есть определять некоторые пределы, внутри которых субъект РФ обладает полной свободой законодательного регулирования.

2. Для согласования проектов  НПА федеральных органов государственной  власти с региональными органами  государственной власти на стадии  их разработки (по предметам ведения  РФ и предметам совместного  ведения РФ и субъектов РФ) необходимо внести изменения и дополнения в действующие положения о порядке подготовки (разработке) НПА федеральных органов государственной власти (в частности, актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти), имея ввиду включение в них норм об обязательном направлении проектов НПА, разрабатываемым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в соответствующие органы государственной власти субъектов РФ для представления последними заключений на данные проекты в установленные сроки (как правило, 30 дней).

В дальнейшем обязательными стадиями процедуры должны быть:

• оглашение заключений соответствующих органов государственной власти субъектов РФ на данные проекты;
• предоставление права представителям органов государственной власти субъектов РФ непосредственно на заседании федерального органа государственной власти изложить мотивированное заключение по проекту НПА (при разногласиях);
• в случае, если несогласие с проектом федерального НПА представят более чем одной трети субъектов РФ, то федеральный орган обязан передать рассмотрение спора в согласительные органы. При этом после согласительных процедур федеральный орган вправе принять НПА вне зависимости от позиции субъектов РФ.

В тех случаях, когда принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по объективным причинам не терпит отлагательства, возможно привлечение субъектов РФ к обсуждению проектов НПА федеральных органов исполнительной власти еще на стадии разработки этих проектов. Для этого необходимо сделать открытой для субъектов РФ информацию о том, разработка каких НПА ведется или запланирована федеральными органами исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов РФ должны иметь возможность направлять в органы и лицам, ответственным за разработку указанных проектов НПА, свои замечания и предложения, а также предлагать своих представителей для включения в состав соответствующих комиссий и рабочих групп.

3. Необходимо организовать надзор (контроль) за соблюдением установленной процедуры согласования и исполнения принятых НПА федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

В связи с недостаточной эффективностью действующей системы надзора (контроля) необходимо расширить и уточнить полномочия прокуратуры РФ, в частности: установить обязанность прокурора субъекта РФ участвовать в заседаниях законодательного (представительного) органа при принятии НПА по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Для разрешения разногласий (споров) при подготовке (разработке), принятии и исполнении НПА по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ необходимо расширить возможности несудебного разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти на всех уровнях при разработке, принятии, исполнении правовых решений. В частности, целесообразно детально определить основания и процедуры разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти (Президент РФ – законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; Правительство РФ – законодательные и исполнительные органы субъектов РФ; федеральные органы исполнительной власти – органы исполнительной власти субъектов РФ).

Следует определить основания и санкции юридической ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) НПА, регулирующих процедуры согласования, разрешения разногласий, а также исполнения федеральных законов, НПА Президента России, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти.

В целях реализации конституционной нормы о единой системе федеральных и региональных органов исполнительной власти в пределах предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) целесообразно определить одним из оснований постановки вопроса об отставке руководителя федерального органа исполнительной власти представление высших должностных лиц не менее 30 (в качестве одного из вариантов) субъектов РФ Президенту РФ, Правительству РФ в случае неоднократного признания соответствующим судом НПА, изданных указанными органами, не соответствующими федеральным законам, указам Президента РФ. В случае коллективного обращения высших должностных лиц субъектов РФ Президент и Правительство России должны в установленный срок (вариант – 15 суток) принять мотивированное решение.

РАЗДЕЛ 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Проблема анализа особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России сложна и многогранна. Учитывая специфику сегодняшней конференции, остановлюсь лишь на нескольких ее аспектах, непосредственно затрагивающих вопросы бюджетного федерализма.

Одной из препятствий для нормального развития федеративных отношений является отсутствие четко выверенных правовых процедур разрешения споров между различными уровнями власти, а также достаточной правоприменительной практики в данной сфере. Особенно негативно данное обстоятельство сказывается на сфере бюджетного федерализма. Так, например, межбюджетные отношения в настоящее время реализуются таким образом, что формирование идеальной стратегии их реформирования может не дать существенного положительного результата. Это обусловлено неудовлетворительным обеспечением взаимной ответственности участников межбюджетных отношений. Наиболее сильно негативные последствия данного проявляются во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов. Так, например, в федеральном законодательстве и иных правовых актах как правило указываются санкции к субъектам РФ за нарушения налогового и бюджетного законодательства, но не санкции к Федерации.

Впервые минимальная ответственность федерального бюджета была указана лишь в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Однако, учитывая российскую правоприменительную практику, реализация подобной ответственности представляется проблематичной. Однако без организации безусловного исполнения федерального законодательства в бюджетной сфере попытки реформирования межбюджетных отношений внесут еще большую анархию и субъективизм в бюджетный процесс.

Беда российского бюджетного федерализма и его «генетический порок» состоит в том, что решение большинства вопросов связанных с межбюджетными отношениями в большей мере зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, а не от законодательно установленных правил. 14

Переломить существующие негативные тенденции можно только сформировав систему безусловного обеспечения исполнения федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений путем создания прецедентов решения финансовых споров в судебном порядке.

Перекос в сторону завышения прав Федерации и ущемления прав ее субъектов характерен и для процедур разграничения предметов ведения и полномочий. К сожалению, данная проблема не только не решена, но даже несколько усугублена с принятием БК РФ. В частности ст. 85 относит к предмету совместного ведения всех уровней бюджетной системы предельно широкий перечень вопросов. При этом порядок согласования распределения и закрепления расходов определяется одной из заинтересованных сторон - Правительством РФ. Между тем, детальное закрепление расходных полномочий - ключевая проблема бюджетного процесса в России.