Поняття законодавчого процесу та його стадії в Україні

Зміст

 

 

Вступ

 

Конституцiя України закрiпила здiйснення державної влади на засадах її подiлу на законодавчу, виконавчу i судову (ст.6). Це загальне положення, що втiлюється нормою-принципом, враховується i вiддзеркалюється у нормативному визначеннi Конституцiєю Верховної Ради України, яка констатується єдиним органом законодавчої влади в Українi - парламентом (ст.75). Сам факт закрiплення конституцiйного поняття Верховної Ради має велике позитивне значення, є реальним проявом переваги Конституцiї України, як i низки конституцiй iнших країн СНД, над основними законами захiдних держав, де аналогiчна дефiнiцiя здебiльшого не формулюється.

Основним змістом законодавчої функції Верховної Ради є, звичайно, прийняття законів. Виключно законами визначаються основи політичної системи, організація і діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема; засади утворення й діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів інформації; організація і порядок проведення виборів та референдумів; організація й порядок діяльності Верховної Ради, статус народних депутатів; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики; судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання й слідства, органів та установ виконання покарань; основи організації і діяльності адвокатури.

Актуальність теми дослідження. Проголошення Україною своєї незалежності, конституційне закріплення її статусу як соціальної, демократичної, правової держави, визначення стратегічного курсу на входження до Євросоюзу обумовило об'єктивну необхідність вдосконалення національної системи законодавства, здатної забезпечити життєдіяльність нашої країни в сучасних демократичних формах. Сприяти досягненню зазначених перетворень, глибинних за своєю сутністю, покликана законотворчість як складний і багатогранний процес, як цілеспрямована поступова діяльність, що має своєю метою врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, створення законів, системи законодавства в цілому.

Мета та завдання дослідження. Метою роботи є аналіз сутності законотворчого процесу як системи, закономірностей його розвитку, шляхів вдосконалення, нормативно-правового, організаційного та наукового забезпечення.

Для досягнення поставленої мети визначені такі основні завдання:

дослідити сучасний стан законотворчого процесу в Україні, його наукове, нормативно-правове та організаційне забезпечення, тенденції розвитку;

виявити фактори, що сприяють забезпеченню системності, ціледосягання, стабільності та демократичності законотворчого процесу;

сформулювати пропозиції щодо системного вдосконалення законотворчого процесу в Україні.

Об'єктом дослідження є законотворчий процес як цілісність в єдності його основних складових.

Предметом дослідження є процес здійснення та вдосконалення законотворчості як системного цілого.

 

1. Поняття законодавчого процесу та його стадії в Україні

 

Ефективність законодавчого процесу залежить від досконалості його організаційних форм, чіткої визначеності їх змістовної сторони та складу, відпрацьованості інших елементів.

Організаційна сторона законодавчого процесу всебічно досліджувалася вченими-правниками. Вони визначають складові законодавчого процесу як стадії, етапи, інші розбивають стадії на етапи, або навпаки - етапи на стадії. Наприклад, С.С. Алексєєв, А.С. Піголкін законодавчий процес розділяють на стадії, В.М. Горшнев - на етапи. Визначається різна кількість стадій та етапів, як правило, їх виокремлюють три або чотири. Фактично не розглядаються поняття обговорення як стадія законодавчого процесу. На думку автора, підставою цього є наявна законодавча практика, а саме - недостатня продуктивність постатейного обговорення законів у режимі пленарного засідання, прийняття більшості законів взагалі без фактичного постатейного обговорення і голосування та інші недоліки регламентної законодавчої процедури [17].

Звідси, розглядаючи технологію прийняття законів вчені роблять спробу проаналізувати їх ефективність, виявити можливі нераціональні елементи та запропонувати напрямки вдосконалення.

Перш за все, слід відмітити, що кількісний склад етапів (стадій) залежить від того, як широко розглядається їх змістовна сторона і яким є комплекс законодавчих правовідносин на тій чи іншій стадії законодавчого процесу.

Етап тлумачиться енциклопедичним словником як частина шляху дистанції, відрізок часу, що характеризується якісними змінами, подіями; стадія процесу. Стадія - певний етап, ступінь, період в розвитку чогось, що має свої якісні особливості. Тобто, з однієї сторони, ці терміни використовуються як синоніми. В такому ж контексті про етапи (стадії) законодавчого процесу вказується в проекті Закону України “Про закони і законодавчу діяльність” [8].

Законодавчий процес в своїй організаційній формі, відмічає більшість правників, в основному відповідає стадіям правотворчості, але в силу особливого місця законів в системі нормативно-правових актів має свою специфіку і конституційно закріплений. Традиційним є наступне розуміння стадій законодавчого процесу:

1) законодавча ініціатива;

2) обговорення законопроекту;

3) прийняття закону та оприлюднення закону.

Кожна із зазначених стадій законодавчого процесу відносно самостійна і має свою специфіку, свій статус. Разом вони утворюють законодавчий процес, що відображає процедурні правила і норми проходження законопроекту у Верховній Раді України. Досвід зарубіжної парламентської практики свідчить, що зазначені стадії законодавчого процесу мають місце в парламентах всіх держав світу.

Процедура законодавчого процесу в Україні регулюється Регламентом Верховної Ради України, який є основним документом, що визначає організаційну структуру та роботу парламенту; встановлює юридично обов’язкові для всіх учасників цього процесу нормативні правила. Аналіз станів (стадій) у діючому Регламенті Верховної Ради, аналогічних проектах нормативних документів, юридичної літератури дозволяє виявити як напрацювання у цій сфері, так і проблеми.

Під правом законодавчої ініціативи прийнято розуміти юридично передбачену можливість державних органів і депутатів вносити у парламент проекти законів. Право законодавчої ініціативи реалізується її суб’єктами у формі внесення: проекту нового закону про зміни чи доповнення до чинного закону або про його скасування; обґрунтованої пропозиції про необхідність прийняття нового закону; пропозицій та поправок до документа законодавчої ініціативи, що розглядається Верховною Радою України. А також право законодавчої ініціативи включає в себе: право виступу у комітетах та на пленарному засіданні Верховної Ради України; право на відкликання законопроекту.

Право законодавчої ініціативи не загальним, воно не належить всім без виключення суб’єктам - громадянам, державним органам чи громадським організаціям. Кожна держава у залежності від її природи та призначення, по своєму вирішує питання про суб’єкти права законодавчої ініціативи, їх коло є різним в країнах світу і визначається, частіше всього, конституціями. В Російській федерації, наприклад, нараховується за підрахунками В.Ю. Рагозіна, 723 суб’єкта законодавчої ініціативи [13].

В Україні суб’єкти законодавчого процесу конституційно визначені. Ними є суб’єкти права законодавчої ініціативи та законодавчий орган влади, а у разі затвердження (прийняття) закону всеукраїнським референдумом - Український народ.

Коло суб’єктів законодавчої ініціативи з числа органів державної влади зазначено Конституцією і перелік є вичерпний. Згідно ст.93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному Банку України. Це право належить також Українському народу відповідно до ст.5, 72 Конституції України.

Слід відмітити, що коло суб’єктів законодавчої ініціативи, зазначених Конституцією України 1996 р., різко скорочено порівняно з аналогічними за Конституцією 1978 р. УРСР. В юридичній літературі є лише окремі пояснення щодо цього. Вказується, наприклад, що законодавчий орган не спроможний розглядати як законопроектні, пропозиції про удосконалення законодавства, що можуть надходити від різних осіб, коло яких взагалі складно окреслити. Конституцією України 1996р. визначені як суб’єкти законодавчої ініціативи, ті суб’єкти, які безпосередньо пов’язані із вирішення найважливіших загальнодержавних питань.

Самостійною стадією прийняття нормативного акту є стадія обговорення законопроекту. Більшість дослідників її називають центральною, так як саме в її межах забезпечується безпосередня підготовка до прийняття рішення щодо проекту нормативного акту. Стадії обговорення законопроектів приділено найбільшу увагу в нормативно-правових актах як чинних так і проектах регламентів Верховної Ради України, а також в юридичній літературі. Стадія обговорення законопроекту передбачає три читання, у межах яких здійснюються наступні юридичні дії: представлення законопроекту, запитання до відповідачів та співдоповідачів, обговорення законопроекту, прийняття рішення.

Щодо врахування поправок до законопроекту існує певна проблема. Як відомо, Регламент передбачає, що пропозиції вносяться лише ті, які запропоновані народними депутатами, постійними комітетами, а також правка юридичного та Редакційно-видавничого відділу Секретаріату Верховної Ради. У той же час, цілком слушні пропозиції юридичного відділу не стають предметом законодавчих пропозицій, обговорення депутатів і окремі положення, на погляд М.О. Тепляка, які потребують вдосконалення, так і залишаються в тексті закону. А потім недоліки цих положень стають основою для накладання вето Президентом [8].

Після стадії „обговорення законопроекту" відповідно до глави 6.10. Регламенту Верховної Ради України йде стадія опублікування і введення в дію закону. За юридичними наслідками ця стадія є однією з найбільш вагомих та напружених і в зв’язку з цим звернемо увагу на наступне формулювання ст.94 Конституції України “якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений”. У тому разі, коли Президент не погоджується із законопроектом, він має прав на вето. Практика показує, що глава держави подає вето з різних підстав: частіше всього у разі невідповідності норм законопроекту Конституції України; у разі невідповідності іншим нормативним актам, з якими даний законопроект регулює однорідну сферу суспільних відносин.

Аналіз світової законодавчої практики свідчить, що повернення главою держави закону до парламенту зустрічається в поодиноких випадках, в Україні - це часта практика.10 відсотків прийнятих законів парламентом розглядаються повторно, а то й тричі.

У правовій науці висловлюється вірна точка зору щодо того, що опублікування закону юридичним наслідком має вступ його в силу, набрання ним чинності. Варто підкреслити, що вступ прийнятого акту в силу свідчить про початок офіційних дій юридичних норм, що містяться в цьому акті, мова вже не йде про дії законодавця, а лише про юридичний наслідок опублікування акту [3].

Підводячи підсумок, слід зазначити, що кожна стадія законодавчого процесу характеризується комплексом різних за змістом правових та організаційних правотворчих відносин. Зміст кожної окремої стадії обумовлюється відповідною правотворчою діяльністю: з розробки та подання законодавчої ініціативи, наукової експертизи законопроектів, їх обговорення тощо. Сукупність стадій представляє собою регламентовану за допомогою процесуальних норм процедуру підготовки і видання (зміни, припинення чинності) правових норм.

Таким чином, стадія законодавчого процесу - це певна організаційно правова форма діяльності правомочних суб’єктів, уповноважених брати участь у законодавчому процесі, і взаємовідносин між ними з відповідними до змісту цієї діяльності юридичними результатами.

2. Характеристика стадій законодавчого процесу в Україні

 

Стадіями законодавчого процесу є: а) законодавча ініціатива; б) підготовка проекту закону до розгляду його Верховною Радою України; в) розгляд проекту закону Верховною Радою України; г) прийняття та введення в дію закону; д) підписання прийнятого Верховною Радою України закону Президентом України; е) набрання чинності законом.

Перша стадія законодавчого процесу - законодавча ініціатива, зводиться до внесення на розгляд Верховної ради законопроекту. Право на здійснення такого роду дій іменується правом законодавчої ініціативи. Згідно Конституції України право законодавчої ініціативи належить Президентові України, ВР, депутатам Верховної Ради, Урядові України, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів України. Це право належить також Конституційному судові України, Верховному Судові України і Вищому Арбітражному Судові України із питань їхнього ведення.

Законодавча ініціатива - це звернення суб'єкта права законодавчої ініціативи, визначеного Конституцією України, до Верховної Ради України стосовно прийняття нового закону, припинення чинності або зміни чинного закону, яке здійснюється шляхом подання проекту закону на розгляд Верховної Ради України. Законодавча ініціатива підлягає обов`язковій реєстрації у Верховній Раді України і прийняттю її до розгляду [7].

Підготовка проекту закону до розгляду його ВРУ. Розробка проектів законів здійснюється за правом, визначеним законом, за дорученням Верховної Ради, на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку. Порядок розробки проектів законів визначається Положенням про порядок розробки проектів законів. Розробка законопроекту про державний бюджет є обов'язком Уряду України, передбаченим законом, і здійснюється ним за правом. Верховна Рада може доручити розробку проекту закону (його структурної частини) постійній або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради, а також Уряду. Фінансування розробки проекту закону, дорученої Верховною Радою, здійснюється за рахунок державного бюджету. Розробку проекту закону (його структурної частини) на договірній основі замовляє Президія Верховної Ради за рахунок кошторису витрат Верховної Ради, про що повідомляється на пленарному засіданні. В ініціативному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи. Законопроекти повинні бути оформлені відповідно до вимог глави 6.2 Регламенту Верховної та Положення про структуру, виклад, зміст і оформлення проектів законів. Законопроекти, розроблені за дорученням або на замовлення Верховної Ради, а також ті, що вносяться Президентом України або Урядом, повинні супроводжуватися пояснювальною запискою, виконаною в повному обсязі згідно з Положенням про порядок розробки проектів законів. До доручення чи замовлення Верховної Ради на розробку проекту закону (його структурної частини) додаються: