Казахстан: Обзор государственных расходов

"Казахстан: Обзор государственных  расходов" 
Краткое изложение

 
Предыстория и  вопросы

1. С момента  распада Советского Союза до  середины 1990 г.г. в Казахстане  наблюдался резкий экономический  спад и гиперинфляция ¹. Политика экономических и структурных реформ, внедрённых в последующий период, была довольно успешной в борьбе с инфляцией, но проблема базового фискального дисбаланса оставалась нерешённой, уровень сбережений и инвестиций на внутреннем рынке - низким и экономика находилась в состоянии застоя ². К концу 1990-х г.г. отношение внешнего и внутреннего долга к ВВП быстро увеличилось и достигло неустойчивого уровня, поставив под угрозу возможность возобновления экономического роста (Глава I, Том II) ³.

2. Среди государств с  транзитной экономикой Казахстан  относится к числу осуществляющих  реформы. Задача либерализации экономики и торговли в основном выполнена. Идёт административная и финансовая реформа, формируется нормативно-законодательная база. К концу 1990-х г.г., в результате приватизации большинства мелких и средних предприятий, участие правительства в экономике значительно сократилось. Тем не менее, уровень безработицы остаётся высоким, большинство показателей социально-экономического развития не меняется, либо снижается; государственный сектор остаётся неэффективным и несправедливым как в части сбора доходов, так и в части расходования средств и оказания услуг (Главы II, III, IV и V) ⁴. Незавершённые реформы структурных преобразований и неэффективная мобилизация внутренних ресурсов являются главным препятствием, с которым Правительство сталкивается при решении устойчивой проблемы дефицита финансовых ресурсов и поиске путей к экономическому возрождению, основанному на эффективности и справедливости.

3. Данный отчёт подготовлен  по просьбе Правительства Республики Казахстан и является результатом совместных усилий работников Банка и Правительства. В отчёте установлены и проанализированы наиболее насущные проблемы, касающиеся политики Казахстана в области государственных расходов и расходных процессов, предложены варианты выбора и рекомендации по преодолению текущих проблем. Первая и главная проблема, идентифицированная в отчёте, - неадекватность системы мобилизации внутренних ресурсов. Действующая система, с одной стороны, не способствует накоплению сбережений и частных инвестиций и, с другой стороны, не поддерживает разумную и стабильную программу государственных расходов (Глава I). Второй основной вопрос – отсутствие прозрачности при определении приоритетов государственных расходов, что ставит под угрозу управление на самых высоких уровнях (Глава II). Третья основная проблема – по-прежнему неэффективное управление государственного сектора, снижающее эффективность и качество услуг, предоставляемых государственными учреждениями и предприятиями (Глава III). Четвёртая важная проблема - это зарождающаяся система межправительственных финансовых отношений, пока ещё весьма условно склоняющаяся к децентрализации процесса принятия решений (Глава IV). И, наконец, несмотря на то, что Правительство использует большую часть своего бюджета на социальную сферу (социальную помощь, здравоохранение и образование) ⁵, качество услуг продолжает ухудшаться, услуги неэффективны и неодинаково доступны для всех (Глава V).

Стратегия и варианты выбора

4. Казахстан должен начать  с выработки стратегии резкого  сокращения фискального дефицита, одновременно реагируя на необходимость  улучшения основных видов услуг,  оказываемых государственными учреждениями  и предприятиями. Тем не менее, международный опыт показывает, что подобная стратегия может оказаться жизнеспособной только в том случае, если возобновление экономического роста происходит на раннем этапе. К счастью, Казахстан располагает превосходной природно-сырьевой базой (основу которой составляют нефть и газ), которая, при надлежащем использовании, может существенно поддержать экономический рост.

5. Основная стратегия,  предлагаемая в данном отчёте, заключается в решении следующих  задач: 

(a) ускорить структурные реформы (реформы, которые находятся в стадии внедрения, и в минимальные сроки приступить к подготовке нового «поколения» реформ, предлагаемых в данном отчёте), одновременно добиваясь фискальной устойчивости, т. е. стабилизации отношения государственного долга к ВВП, с его сохранением на нынешнем уровне; 
(б) реформировать систему мобилизации внутренних ресурсов путём перестройки налоговой и таможенной политики и администрирования (включая принятие и внедрение нового Налогового Кодекса), и создать независимый, отчётный механизм, с целью рационального использования ренты за использование нефтегазовых ресурсов. 
(в) сфокусировать действия Правительства на нескольких основных сферах (исходя из несостоятельности рынка и/или соображений справедливости) путем определения приоритетных программ на основе итогов/результатов, долгосрочного планирования бюджета и оценки его исполнения; и 
(г) достичь консенсуса по вопросу о реформе системы финансовой децентрализации (включая налоговые и расходные ассигнования и механизмы трансфертов), в соответствии с этим пересмотреть Закон о бюджетной системе и приступить к процессу увеличения потенциала на региональном уровне с целью повысить независимость и подотчётность.

6. В идеале, эти  реформы можно / следует внедрять  одновременно. Тем не менее, учитывая обширность и сложность политической повестки дня, с одной стороны, и ограниченность потенциала, с другой, Правительство может сделать выбор в пользу поэтапного реформирования, отдавая приоритет самым насущным компонентам.

7. В следующих разделах обобщены отдельные факты, варианты выбора и рекомендации; подробное изложение представлено в соответствующих главах отчёта. Последовательность политических мероприятий обсуждается в конце Краткого изложения и резюмируется в прилагаемой «Матрице основных вопросов и рекомендаций».

Финансовая устойчивость и структурные реформы

8. Успех предлагаемой  ниже программы реформирования  в решающей мере зависит от  устойчивости финансового положения.  Как указывалось выше, после обретения  независимости в Казахстане систематически наблюдался высокий дефицит финансовых ресурсов и быстрое накопление долга (особенно в последние три года), достигающее неустойчивых уровней. Прогнозы, представленные в Главе I, говорят о том, что для стабилизации отношения государственного долга к ВВП и сохранения его на нынешнем уровне, профицит Казахстана должен составлять примерно 1.4% ВВП ⁶. Поскольку фактический дефицит за последние три года (1997-99) составил -5.6%, расчётный фискальный разрыв равняется 7%. Так как речь идёт о достаточно крупных преобразованиях, рекомендуется искать решение проблемы в контексте среднесрочной макроэкономической перспективы, когда последовательная мобилизация ресурсов должна осуществляться параллельно с реализацией рекомендуемых структурных реформ и эффективным и справедливым ассигнованием государственных расходов. Даже если в ближайшие два-три года Правительство сможет использовать временные поступления от приватизации в качестве инструмента покрытия избыточного дефицита, как это делалось в недавнем прошлом ⁷, потребуется изыскать ещё столько же дополнительных средств, для достижения финансовой устойчивости на промежуточном этапе. Подобная попытка определённо потребует применения более целенаправленных критериев приоритетности государственных расходов, как описано ниже и в Главах II и V, и повышения мобилизации внутренних ресурсов (Глава I).

9. Самым главным вопросом  политики является необходимость усилить акцент на сокращении бюджетного дефицита, вместо обычной практики, при которой объём общих расходов колеблется в зависимости от собираемости доходов и постоянно присутствует нуждающийся в покрытии базовый дефицит (Глава II). Приверженность власти цели быстрого приближения к финансовой стабильности является неотъемлемым условием стабилизации цен и создания возможностей для возобновления частных инвестиций и роста. Тем не менее, эта приверженность заслужит доверие только в том случае, если политика будет эффективной и последовательной, конкретные данные будут указывать на ускорение структурных преобразований: как действующих реформ, так и одновременно эффективной подготовки второго «поколения» реформ, необходимых для завершения перехода к нормально функционирующей рыночной экономике. Действующие реформы, связанные с большой приватизацией (особенно с программой «голубых фишек»), финансовым сектором, нормативной базой и администрированием государственного сектора (особенно продолжением реформы государственной службы на региональном уровне), имеют решающее значение и нуждаются в безотлагательном проведении с целью восстановить конкуренцию и улучшить распределительную и операционную эффективность всей экономики. Последующие разделы отчёта посвящены текущим финансовым проблемам и выбору необходимых реформ.

Мобилизация внутренних ресурсов

10. Если будет налажена  хорошо спланированная стратегическая  мобилизация внутренних ресурсов (главным образом, ренты за  эксплуатацию возобновляемых природных ресурсов, включающих нефть и газ), Казахстан сможет надеяться на обеспечение стабильного финансирования приемлемой программы государственных расходов с одновременной поддержкой основной экономической диверсификации и гарантировать постоянный поток доходов на благо будущих поколений. Тем не менее, таможенная и налоговая политика и администрирование пока не эффективно применяются для мобилизации внутренних ресурсов, оставаясь не действенными. Несмотря на реформы середины 1990-х годов, три основные фактора оказали влияние на слабую активность налоговой (и таможенной) системы: (a) использование налоговой и таможенной системы в нескольких - противоречащих друг другу - целях, подрывающих самую важную её функцию, состоящую в максимизации сбора доходов; (б) чрезмерно щедрые и широко распространённые налоговые привилегии и льготы (налоговые льготы, налоговые каникулы, отсрочка финансовых обязательств), представляющие моральную опасность, (в) отсутствие прозрачности (включая фактическое получение ренты за использование нефтегазовых ресурсов), координации (особенно с таможенной службой) и подотчётности (включая двойное подчинение республиканской налоговой инспекции), ослабление налогового администрирования и управления на высшем уровне.

11. В переходный период 1990-х годов, параллельно с распадом налоговой системы, реальный сектор казахстанской экономики претерпел значительные структурные изменения. Производство в сельском хозяйстве и промышленности снизилось в абсолютном и относительном выражении, в то время как добывающие отрасли (главным образом, нефтегазовая) заняли ведущее положение в экономике страны, и началось быстрое развитие неформальных секторов (в основном, сферы услуг). Налоговая и таможенная системы не адаптировались к структурным изменениям реальной экономики. Этот факт имел далеко идущие последствия для мобилизации ресурсов, стабильности и экономического роста в Казахстане. Если эти тенденции оставить без внимания, они могут привести к появлению нежелательной модели, характеризуемой: (a) однобокой экономической структурой (с доминированием анклава экспортного сектора минеральных ресурсов, укреплением курса тенге, низким уровнем занятости и широким распространением неформальных видов деятельности), (б) повышенной внешней уязвимостью (подверженностью колебаниям цен на товары и влиянию «голландской болезни») и (c) слабыми государственными финансами (программа государственных расходов подвержена непредсказуемым колебаниям её доходной части).

12. В долгосрочной перспективе,  при преобладании недостатков действующей налоговой и таможенной политики и администрирования и слабого управления мобилизацией не возобновляемых ресурсов, ресурсы могут исчерпать себя в результате их потребления вместо использования в целях реинвестирования в недобывающие отрасли экономики; доходы будущих поколений могут сократиться в результате истощения запаса природных ресурсов.

13. Рекомендации. Рациональная мобилизация внутренних ресурсов в целях укрепления государственных финансов, исключающая дискриминацию накопления капитала и сбережений на внутреннем рынке и предполагающая развитие недобывающих отраслей экономики является наиболее оптимальной стратегией, которую государству следует реализовать путём: 
(a) реструктуризации налоговой и таможенной политики и администрирования. Налоговая политика должна быть направлена на диверсификацию и расширение налоговой базы (особенно при помощи правильных стимулов, обеспечивающих включение неформальной деятельности в регулярную экономику) за счёт накопления сбережений на внутреннем рынке, отмены санкций за накопление капитала и развития частного сектора в недобывающих отраслях экономики. Первым важным шагом может стать анализ и последующая отмена чрезмерных льгот по уплате налогов, особых условий (особенно для добывающего сектора), привилегий, фискальных льгот (включая льготы для промышленного сектора) и принятие и внедрение нового Налогового Кодекса. Налоговая и таможенная службы должны стремиться исключительно к максимизации сбора правительственных доходов с предельно высокой эффективностью, на основе принципов справедливости (в пределах, установленных существующей налоговой политикой).⁸ 
(б) откладывания значительной части ренты за использование нефтегазовых ресурсов. Резерв на истощение недр и непредсказуемую прибыль не возобновляемых ресурсов следует откладывать (и сберегать за границей, наращивая при этом местный технический и административный потенциал и возможности освоения); следует создать независимый и подотчётный Нефтяной Фонд Стабилизации и Наследия (НФСН), администрирование и аудит которого будет проводиться независимыми компаниями. Создание НФСН преследует три цели: (1) изоляцию недобывающих отраслей экономики (включая программы государственных расходов) от непредсказуемых колебаний цен на внешнем рынке, (2) нейтрализацию потенциального влияния «голландской болезни» и (3) защиту постоянного потока доходов на благо будущих поколений.⁹

Роль Правительства  и приоритеты при распределении государственных расходов

14. Приоритеты, определённые  в долгосрочной программе развития  Казахстана до 2030 года и текущем  Плане действий Правительства,  в общих чертах соответствуют  роли Правительства в государстве  с транзитной экономикой. Предполагается, что в переходный период Правительство из громоздкого, вездесущего и «всеобъемлющего» субъекта преобразуется в орган поддержки, наделённый, в основном, функциями регулирования, приоритеты которого постепенно смещаются в сторону обеспечения инфраструктуры, регулирования экономической деятельности, администрирования социальной справедливости, защиты окружающей среды и бедных. В рыночной экономике частный сектор занимает ведущее положение, и вмешательство со стороны Правительства может быть обосновано лишь настойчивыми проявлениями дефектов рыночного регулирования (например, общественных благ ¹⁰, внешнего вида / внешних эффектов и неконкурентных рынков ¹¹), а также соображениями социальной справедливости (например, доступности основных товаров и услуг).