Анализ становления Земского самоуправления в России

В марте 1862 г. Валуев представил государю доклад, в котором изложил  главные основания своего законопроекта. Александр II внес проект Валуева в Совет министров, а затем - на обсуждение особого совещания, составленного из ряда ключевых министров и главноуправляющих, под председательством вел. кн. Константина Николаевича. Н.А. Милютин распространил записку с критикой идей Валуева. Министр внутренних дел, в свою очередь, заручился согласием императора на подготовку еще одного проекта - о преобразовании Государственного совета с привлечением в его состав выборных представителей от будущих земств. Это выборное учреждение - своеобразную нижнюю палату Государственного совета Валуев намеревался назвать Съездом государственных гласных. Он ожидал от нового учреждения, ведущая роль в котором принадлежала бы представителям дворянства, исправления закона 19 февраля 1861 г. с тем, чтобы гарантировать неукоснительное соблюдение помещичьих прав собственности. Валуев не считал земскую реформу сколько-нибудь важной мерой, а будущие земские учреждения называл не иначе, как «провинциальными полупредставительными собраниями». «Антидворянские» оппоненты Валуева во главе с вел. кн. Константином Николаевичем выступали против создания при верховной власти «консервативного представительства» дворянства, так как не находили ответа на вопрос: «Кто при сем будет представлять крестьян?». Они требовали отказаться от любого проявления принципа сословности в новом законе, признать за крестьянами-общинниками право на участие в земских выборах в составе курии уездных землевладельцев и предлагали назначать председателей земских собраний «от правительства», не желая уступать председательские функции дворянским предводителям. Но Валуеву поначалу удалось отстоять свои позиции. Таким образом, становление земских учреждений как органов общественного самоуправления оказалось под угрозой. Одобренные совещанием «главные основания» проекта были утверждены царем 2 июля 1862 г., а осенью - опубликованы. Проект был передан на рассмотрение дворянских собраний и дорабатывался с учетом их соображений.

К марту 1863 г. Комиссия Валуева закончила подготовку проекта «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Законопроект не содержал отчетливого определения компетенции земских учреждений, предоставляя губернским властям и Министерству внутренних дел право контролировать действия земств и приостанавливать любые их постановления. Окончательное решение споров между земством и правительственными инстанциями оставалось за Сенатом.

Главноуправляющий II отделением с. е. и. в. канцелярии М.А. Корф не согласился с мнением П.А. Валуева. В своем заключении по проекту Комиссии Валуева он настаивал на твердом обозначении круга деятельности земства. Властям следовало бы, с точки зрения Корфа, не заниматься постоянной ревизией и регламентацией земской деятельности, а передать судебной власти надзор за законностью действий как административных властей, так и земства. Корф предложил уравнять избирательный ценз для дворян и недворян, сократить число городских избирателей и квоту их представительства в земстве, а также расширить круг участников в земских выборах от крестьянской курии - предоставить сельским обществам право самим определять выборщиков и не распространять на них имущественный ценз. Наконец, Корф, прежде имевший репутацию консерватора, отказывал дворянским предводителям в праве председательствовать в земских собраниях, а губернатору - утверждать в должности выборных лиц: председателя и членов земской управы. Замечания главноуправляющего II отделения были отчасти учтены и в мае 1863 г. проекты поступили в Государственный совет.

г. П.А. Валуев представил Александру II записку, а затем и проект «нового  учреждения Государственного совета», включавший созыв Съезда государственных  гласных. Съезд предполагалось наделить совещательными правами департамента Государственного совета и вносить  на его предварительное обсуждение общественно-значимые законопроекты. Однако, в декабре 1863 г. царь отклонил идею преобразования Государственного совета. Правительство согласилось  учредить земства только на уровне уезда и губернии

Заседавшее в июле 1863 г. соединенное присутствие департаментов  законов и государственной экономии Государственного совета, приняв за основу замечания М.А. Корфа, развило ряд  либеральных, бессословных начал проекта  земской реформы.

В общем собрании Государственного совета, рассматривавшем проект реформы  до самого конца 1863 г., защитники сословных  привилегий дворянства получили большинство  по многим ключевым вопросам. Но Александр II считал дело решенным и лишь потребовал от членов Государственного совета не затягивать обсуждение. При разрешении возникших разногласий государь, в большинстве случаев, отдал  предпочтение либеральным мнениям, согласился с расширением круга  полномочий земских учреждений. Вместе с тем, Александр II сделал некоторые  уступки - дворянские предводители становились  председателями земских собраний (правда, монарх оставил за собой право  назначать председателей губернских собраний по собственному усмотрению). Новый закон стал воплощением  сложного компромисса между концепциями  двух непримиримых политических оппонентов - Н.А. Милютина и П.А. Валуева. Он соединил в себе бессословный принцип и рудименты сословного строя (П.А. Валуев выдвигал идею преобладания в каждой избирательной курии «одного из главных исторически сложившихся сословий»), начало хозяйственно-распорядительной самостоятельности органов местного самоуправления и попытки превратить земство в «пятое колесо» государственно-бюрократической «телеги».

Таком образом, если П.А. Валуев и другие продворянски настроенные  деятели желали сделать земскую  реформу противовесом крестьянской реформе, защитить экономические интересы и повысить политическую роль дворянства, то либеральное, «антидворянское» крыло правительства (Н.А. и Д.А. Милютины, А.В. Головнин и др.), напротив, рассчитывало, что в будущем земство послужит настоящей школой «политического воспитания» для крестьянства.

Глава II Система  органов местного самоуправления

.1 Земства: порядок  избрания и структура

-го января 1864 г. Положение  о земских учреждениях получило  законодательную санкцию. Земства  утверждались как всесословные  органы местного самоуправления  в уездах и губерниях. «Сословное  деление, доселе признаваемое  и принятое законом,- говориться  в проекте,- не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности». К решению вопросов местного хозяйства привлекается более широкий круг жителей: представители дворян и обуржуазившихся помещиков, торгово-промышленной и сельской буржуазии. Это обстоятельство делало более гибким местное управление, способствовало развитию капиталистического предпринимательства, открывало новые пути для роста капиталистического уклада.

Избирательная система строилась  по трем съездам (куриям), в основу которых  был положен принцип имущественного ценза.

Первый съезд - землевладельческий. В него входили все земле- владельцы уезда, независимо от сословной принадлежности, имевшие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше б тыс. руб., а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевладельцы-дворяне. Однако и крестьяне, сумевшие приобрести в собственность земельные владения, размеры которых соответствовали цензу участия в избирательных съездах землевладельцев, также могли принять участие в выборах гласных от первой курии.

Второй съезд - городской. Его составляли купцы первой и  второй гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах  с годовым доходом не ниже б  тыс. руб., а также владельцы городских  недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 руб. (в крупных городах ценз повышался до З тыс. руб.). Этот съезд был представлен в основном крупной торговой и промышленной буржуазией, а также дворянами - владельцами городской недвижимости.

Третий съезд являлся  съездом сельских крестьянских обществ. В первых двух съездах выборы были прямыми, в третьем - трехступенчатыми. Сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, где избирали выборщиков, а уже те участвовали в уездном съезде выборщиков и избирали гласных в уездное земское собрание. Вместо имущественного ценза, не распространявшегося на крестьянство, вводилось ограничение по численности выборщиков на съездах: не более трети от общего числа лиц, имевших право участвовать в волостных сходах. Эта норма должна была гарантировать представительство малочисленных сельских обществ.

Первое время после  отмены крепостного права на отношении  крестьян к земствам сказывалось  их политическое бесправие, забитость  и безграмотность. Они плохо разбирались  в сущности земской реформы, да и  не очень ею интересовались. В такой  обстановке в гласные от крестьян нередко проходили помещики, духовенство, мещане. «Положение» разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий.

Выборы гласных в уездное  земское собрание производились  на уездных съездах трех курий. Губернские гласные избирались на уездных земских  собраниях.

Подготовка съездов избирателей, на которых осуществлялись выборы гласных, начиналась с составления по всем куриям списков лиц, имеющих право  участия в них. Создание таких  списков правила возлагали на уездные комиссии, состоявшие из лиц  местной администрации (уездного предводителя дворянства, уездного исправника, полицмейстера, чиновника ведомства государственных  имуществ и др.).

Выборы в земства проводились  один раз в три года.

Положение 1864 г. состоит из пяти глав и 120 статей.

В главе 2 - Состав земских учреждений ст. 17 предусматривала категории лиц, которые не имели права участвовать в земских выборах. К ним относились: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Положение предусматривало в ряде случаев участие в избирательных съездах поверенных, поскольку каждое ценное имущество должно было иметь своего представителя на избирательных съездах. С этой целью, если сам владелец имущества не мог участвовать в избирательном съезде, допускалось участие в них поверенных от: женщин; лиц моложе 21 года; владельца имущества, который не мог лично явиться на избирательный съезд.

В уездах и губерниях земские  органы делились на распорядительные и исполнительные. Распорядительные органы - очередные земские собрания гласных заседали один раз в год. Они выбирали исполнительные органы - земские управы, состоящие из нескольких членов и председателя. О порядке их работы говорилось в главе 4Положения - Порядок действий земских учреждений.

Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не позднее сентября, на десятидневный  срок. Вопрос о сроках продления  решал губернатор. Кроме ежегодных  собраний в уезде были еще экстренные или внеочередные. Их проведение разрешалось  министром внутренних дел. Уездное  земское собрание открывалось и  закрывалось уездным предводителем  дворянства.

Губернские земские собрания собирались, как правило, один раз  в год, не позднее декабря, на двадцать дней. Помимо очередных допускался созыв и экстренных (внеочередных) губернских земских собраний для  решения вопросов, не терпящих отлагательства. Статья 85 предусматривала, что заседание  земского собрания только тогда признавалось действительным, когда на нем присутствовало не менее одной трети всего  числа гласных, собрание составляющих, и, во всяком случае, не менее десяти. Открывались и закрывались они  губернатором.

Земские собрания определяли ведущие направления хозяйственной  деятельности, утверждали сметы, раскладки  повинностей, рассматривали жалобы на членов управ и т.д. На первом заседании  земского собрания нового созыва избирался  личный состав земских управ.

Губернские и уездные  управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний распоряжались имуществом земства  и хозяйством губернии и уезда. Они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием. Особое внимание в законодательных актах уделялось финансовой деятельности исполнительных органов земств.

Управа состояла из небольшого числа выборных земских гласных. Ст. 46 Положения 1864 г. уточняла, что в случае необходимости собрания могут, если найду нужным, увеличивать число избираемых членов управы до шести. В Положении указывалось, что не все гласные могли стать членами управы. К ним относились члены судебных мест (кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и контрольных палат и уездных казначейств, лица духовного звания, прочие же служащие могли занять должность члена управы только с разрешения начальства. Из лиц, участвовавших в земских съездах по доверенности и избранных гласными, право состоять в земских управах имели только поверенные учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих имуществом, которое давало основание на участие в земских выборах, а также неотделенные сыновья, уполномоченные быть на съезде их отцами.

По Положению 1864 г. земские учреждения не были включены в систему государственных органов, и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, должностные же лица земских управ не считались государственными служащими. Этим лицам вознаграждение выплачивалось из земских средств в размере, установленном уездными и губернскими земскими собраниями. Выбранным в земские органы гражданам не было предоставлено никаких льгот, за исключением гласных из крестьян и мещан, которые не подлежали телесному наказанию.

Члены земских собраний (председатель, гласные и представители казенных имуществ) перед вступлением в  исполнение своих обязанностей приносили  установленную общими законами о  государственной службе присягу, такую  же, как и все чиновники при  поступлении на государственную  службу.

Основную работу, связанную  с управлением и развитием  отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие - специалисты-агрономы, ветеринары, медики, статистики, учителя  и т.д. Земские служащие появились  одновременно с созданием земств.

Положение предусматривало государственный контроль за работой земских органов, а также и судебный надзор за органами местного самоуправления. Обязанности земств были строго регламентированы. Администрация зорко следила не только за общественно-политической, но и за административно-хозяйственной деятельностью местных учреждений. Их постановления, займы, проекты смет, избрание на должности - все эти вопросы рассматривались и утверждались на уровне губернатора или министра внутренних дел.

Много внимания уделялось  в Положении вопросу о соотношении компетенций губернских и уездных земств. Законодательство не ограничивалось констатацией общих принципов, к которым были отнесены территориальная принадлежность, как определяющее условие в решении вопросов, и обязательность решений губернских земств для уездных. В документе приводится подробный перечень дел, относящихся к исключительной компетенции губернских или уездных собраний. Предусматривался и порядок разрешения возникающих споров. Право уездных учреждений обжаловать постановления губернского собрания в законодательстве не было четко сформулировано. Для его обоснования ссылались на ст. 118 Положения о праве земских учреждений обжаловать в Сенат решения администрации.