Деятельность Земских соборов в XVI- XVII веках

    Особой остроты проблемы внутреннего управления достигли в связи с ростом разбоев и воровства. Перенесение основных функций поддержания правового порядка к местным органам управления становилось необходимым. Лишь местное население, в отличие от временно управлявших наместников и волостелей, было заинтересовано в эффективной борьбе с этим злом. Одним из первых решений правительства в данном направлении стала передача уголовных дел в ведение местных выборных властей в Пскове в 1541 г. Судили «лихих людей» целовальники и сотские на княжем дворе, как бы восстанавливая на новой основе региональные традиции местного самоуправления. Еще судебник 1497 г. предусматривал ряд норм об участии представителей местного населения в суде наместников и волостелей. На суде должны были обязательно присутствовать старосты и «лучшие люди», без которых суд не мог производиться. Некоторые наместники и волостели, не имевшие по своему статусу права высшего суда, вообще не должны были решать уголовных дел (11).

      Судебник Ивана IV 1550 г. значительно расширил те правовые нормы, которые рассматривали вопрос об участии выборных представителей местного населения в суде наместников. Сама постановка этого вопроса предполагает, что среди местного населения находились достаточно компетентные люди, пользующиеся авторитетом. Отдельно судебник рассматривал ситуацию, когда местные выборные люди, принимавшие участие в суде, были неграмотны. В этом случае протокол судебного дела передавался им для возможного дальнейшего контроля по этому делу. Нормы судебника стимулировали выбор местных властей, так как без них боярский суд наместника вообще не мог состояться. Судебник Ивана IV ограничивал произвол наместничьего управления еще и тем, что он предоставлял право приносить жалобы на суд наместника и его администраторов в высшую инстанцию. В 1555 г. наместничество как форма управления на местах была отменена. В указе Ивана IV упоминалось о жалобах населения на убытки, которые оно терпело, и новая реформа была представлена как мера, направленная на общее благо. Лишь в пограничных городах было предусмотрено воеводское управление, что делалось по пожеланиям населения, опасавшегося вторжений извне.  
Воеводское управление было военным, централизованным, но оно отличалось от наместнического тем, что воеводы не должны были кормиться за счет населения. Обязанности воевод определялись специальным наказом, который, в частности, требовал проведения ревизии управления за предшествующий период, осуществления обороны города, полицейских функций, суда, пожарной безопасности. Самоуправление земских учреждений при воеводском управлении также сохранялось, причем воевода был главным, а губернские старосты его соправителями. Обе стороны могли сообщать в центр о злоупотреблениях другой стороны. Активное развитие местного управления отражало, по-видимому, стремление властей опереться на более широкую социальную базу в борьбе с боярской аристократией.  
Отношения административной системы и населения, земли и власти развивались в этот период противоречиво. Сословно-представительные учреждения, опиравшиеся на традиционные представления о взаимодействии централизованной княжеской власти и властных функций народного представительства и его вечевых порядков, не сразу утратили свое значение. Наиболее ярким явлением в развитии сословно-представительных институтов власти в XVI—XVII вв. были Земские соборы.

2.2. Деятельность  Земских соборов в XVIIвеке

      Уже в половине XVI в., в эпоху появления первого Земского собора, под влиянием или самого этого факта, или, вообще, происходившего тогда оживления и роста  традиций, создавались теории, расширявшие значение Земского собора в смысле представительства им всего народа и стремившиеся упрочить для него положение необходимой составной части правительства. Неизвестный автор приписки, сделанной к "Беседе Валаамских чудотворцев" (политическому памфлету XVI в.), советует царю "воздвигнути от всех градов своих и от уездов градов тех и безпрестанно всегда содержати погодно при себе ото всяких мер всяких людей". Прекращение старой династии должно было повысить значение собора до размеров органа всей земли, дающего санкцию самой верховной власти, что и выразилось наглядно в низложении царя Василия Шуйского Ляпуновым с товарищами, которые укоряли Василия, что он поставлен на царство неправедно, одними только боярами да московскими людьми, без выборных из городов и уездов. Новый толчок в этом направлении дан был обстоятельствами Смутного времени, когда государство, терзаемое междоусобиями и нападениями внешних врагов, было лишено правителя. В эту эпоху сделана была даже попытка ограничить власть царя посредством Земского собора и закрепить значение последнего юридическим актом. Михаил Салтыков, в договоре, заключенном от имени русских людей, бывших в Тушине у самозванца, с королем польским Сигизмундом, обязался признать королевича Владислава московским царем, но в числе условий, ограничивавших власть Владислава, поставил и такое, что последний не может установлять новых законов и изменять старых без совета всей земли, т. е. Земского собора. Эта статья договора была принята боярской думой, когда Жолкевский явился под Москвой. Владиславу не пришлось, однако, сидеть на московском престоле, и договор, с ним заключенный, не получил реального значения. Когда боярское правительство обнаружило свою несостоятельность в деле умиротворения и защиты страны, за это дело взялся сам народ, обратившись к выработанной уже форме участия населения в правительств. делах. Предводители поднявшегося из Нижнего Новгорода ополчения, кн. Пожарский и Козьма Минин, разослали по городам грамоты, приглашая выступить на защиту отечества, выслать ополченцев и казну и вместе прислать "человека по два, по три" выборных для составления Земского правительства. Города, по-видимому, приняли приглашение, и при ополчении составился в 1612 г. Земский собор, который и управлял внутренними делами и внешними сношениями вплоть до взятия Москвы. Тогда этот собор был распущен и вместе с тем разосланы были грамоты, приглашавшие население прислать выборных людей на новый собор, который должен заняться избранием царя и устроением государства. В январе 1613 г. представители земли съехались в Москву и 7 февраля избрали царем Михаила Федоровича Романова; но и после того собор не разошелся, а продолжал свои заседания еще около двух лет, вместе с царем работая над восстановлением порядка в потрясенном смутою государстве и имея весьма большое значение в правительстве. Это значение не устанавливалось никаким юридическом актом, но истекало из самого положения дел в государстве. Расшатанная, ослабленная в своем авторитете, лишенная прежних материальных средств, принужденная считаться с целым рядом серьезных затруднений, верховная власть, для успеха своих действий, нуждалась в постоянной поддержке всей земли и не могла обойтись без содействия ее представителей. Ввиду этого царствование Михаила Федоровича, было особенно благоприятно для Земских соборов, было их "золотым веком", по выражению проффесора Загоскина. Раны, нанесенные государству в период Смутного времени, не могли быть сразу залечены; самое лечение их требовало напряженных усилий со стороны населения, и это напряжение легко могло отразиться новыми волнениями, благодаря чему правительство не могло отказаться от возможности разделять ответственность с представителями народа. В начале царствования как бы осуществлялась мысль, высказанная в XVI стол.: около царя существовал постоянный Земский собор, обновлявшийся в своем составе через некоторые промежутки времени. Вслед за распущением первого собора, в 1615 г., созван был новый, действовавший до 1618 гг.; в 1619 г. встречаем опять заседание собора, относительно которого трудно сказать, за неимением данных, был ли он старым или вновь созванным; от 1620 г. нет сведений о соборе, что еще не доказывает, впрочем, его отсутствия, но в 1621-1622 г. в Москве опять заседает собор, после чего наступает десятилетний перерыв в соборной деятельности. Сфера деятельности всех этих соборов представляется очень широкой и разнообразной (внешние сношения, установление налогов и податей, поддержание порядка внутри государства, даже военные распоряжения в случае неприятельского вторжения). Обращаясь к населению областей, царское правительство этой эпохи подкрепляет свои распоряжения ссылкой на соборный авторитет, особенно когда дело идет о наложении новых податей, необходимых для государства, но тяжело ложащихся на народное хозяйство. Благодаря усилиям земли, государство окрепло, и в течение 10 лет правительство нашло возможным обходиться без соборов. Без соборного приговора начата была и вторая война с Польшей в 1632 г., но неудачный ход ее заставил опять прибегнуть к помощи собора, который должен был назначить чрезвычайные подати. Соборная сессия охватила на этот раз 1632-1634 гг. Еще два собора были созваны после того при Михаиле Федоровиче, в 1637 и 1642 гг., оба раза по поводу внешних дел государства: первый — в виду ухудшения отношений к Турции, второй — для обсуждения вопроса, принять ли от донских казаков взятый ими у турок и предложенный Москве Азов. (13).

      Таким образом, приобретя в эпоху междуцарствия значение высшей правительственной власти, Земский собор и при царском правительстве, им восстановленном, остается необходимой его составной частью в течение первой половины XVII в., сперва в качестве учреждения постоянного, потом созываемого в случаях наиболее важных. Вместе с тем установился за ним характер представительного учреждения: старая система созыва правительством лиц, игравших роль его низших исполнительных органов в местном управлении, при всей тесной связи этих лиц с местным обществом, не могла удержаться в эпоху, когда понизился авторитет правительственной власти, и обществу пришлось восстановлять его путем напряжения собственных сил. Эта старая система в Смутное время окончательно уступила место выборному представительству народа, хотя следы ее прежнего существования, порою довольно явственные, и теперь сказывались в деталях организации представительства. Самая организация Земского собора имела в эту эпоху такой вид. Собор состоял по-прежнему из двух частей: одна, являясь на собор поголовно, заключала в себе руководителей высшей администрации, духовной (освященный собор), гражданской (боярская дума и начальники приказов) и дворцовой; другая составлялась из выборных представителей всех классов населения — служилого, посадского и крестьянского. Последние, впрочем, были только на соборе 1613 г.; по предположению проф. Сергеевича, на других соборах они представлялись выборными от городов. Созывался собор путем грамот, рассылавшихся по городам к воеводам или губным старостам и заключавших в себе приглашение прислать в Москву выборных для совета. Избирательным округом считался каждый город со своим уездом, причем от его величины зависело и число требуемых представителей, не имевшее, впрочем, постоянного характера, а подвергавшееся сильным колебаниям; наибольшее, сравнительно, число представителей выпадало на долю Москвы, в чем можно видеть не только следствие населенности столицы, но и следы старой системы, основанной на значении московского служилого и купеческого общества. Выборы производились по сословиям; каждый "чин" или класс выбирал своих представителей: дворяне и дети боярские — особо, гости и торговые люди — особо, посадские — особо. Избиратели могли прислать и большее количество представителей против того, какое требовалось правительством; нарушением порядка считалась только присылка меньшего числа. По предположению большинства исследователей, избранные представители получали от своих избирателей письменные наказы; такие наказы не сохранились, однако, до нашего времени, и приводимые в доказательство их существования места источников не настолько убедительны и ясны, чтобы могли исключить всякое сомнение на этот счет. Издержки путешествия выборных и содержания их в Москве падали, кажется, на избирателей, хотя дворянским, по крайней мере, выборным иногда платило жалованье и правительство. Можно думать, что в виду именно этих издержек население иногда посылало выборных менее назначенного числа или совсем не посылало. Чтобы предотвратить такое уклонение от выбора представителей, центральное правительство возлагало на местную администрацию обязанность следить за производством выборов и принимать меры к пополнению числа выборных; нередко отдельные воеводы переступали при этом границы своей власти, вмешиваясь в самые выборы или прямо назначая представителей местного общества; иной раз воеводы собирали избирателей на выборы с помощью пушкарей и стрельцов. После съезда представителей в Москву собор открывался общим заседанием, обыкновенно происходившим в царских палатах и в присутствии царя; на этом заседании читалась самим царем или, от его имени, думным дьяком тронная речь, в которой сообщалась цель созыва собора и излагались передаваемые на его обсуждение вопросы. После того члены собора делились на "статьи", по классам и разрядам составлявших его лиц, причем классы, богато представленные, также разделялись на несколько статей, и каждая статья, получив письменный экземпляр тронной речи, должна была обсудить заключавшиеся в ней предложения и подать письменно же свое мнение; каждый член собора, выступавший с особым мнением, мог подать его отдельно. Определенного срока для продолжительности соборной сессии не существовало; собор заседал до той поры, пока решал дело, послужившее целью его созыва. На соборах, созывавшихся царем, окончательная сводка мнений соборных чинов производилась думой с государем; санкция последнего была необходима для утверждения соборного приговора. Правительство не обязано было следовать этому приговору, а только принимало его к сведению, хотя на практике, конечно, в большинстве случаев то и другое совпадало. Флетчер, описывая деятельность Земских соборов, как она была ему известна из рассказов других лиц, говорит, что члены собора не обладали законодательной инициативой. По крайней мере к XVII в. это утверждение не вполне применимо. В это время члены соборов нередко сами возбуждали те или иные вопросы, касавшиеся реформы законодательства или деятельности правительственных учреждений, выставляя их только на вид, при обсуждении других дел, или прямо обращаясь к правительству с челобитными о том или другом распоряжении. Особенно замечателен в этом отношении собор 1642 г., на котором служилые люди, гости и старосты черных сотен выступили с резким осуждением порядков службы и управления, указывая и на желательные преобразования. Конечно, между такими челобитными и внесением законопроектов есть еще очень существенная разница, но на практике она нередко стиралась, и собору во многих случаях принадлежала законодательная инициатива, так как уже ради достижения своих финансовых и государственных целей правительство должно было считаться с высказывавшимся на соборах народным голосом. Не имея собственно ограничительного значения по отношению к царской власти, сохраняя, по форме исключительно совещательный характер, соборы данного времени заняли, однако, важное место в правительственной деятельности, не только доставляя для нее материальные средства, но и направляя ее, указывая ей определенные цели и пути их достижения, участвуя в решении всех важнейших дел внешней и внутренней политики, возбуждая новые вопросы в законодательной области, наконец давая санкцию самой верховной власти. Роль их в этом последнем смысле, как можно думать на основании свидетельств Котошихина и Олеария, не закончилась с избранием Михаила Федоровича; названные источники сообщают, что и Алексей Михайлович был избран на царство по смерти отца. Значение, приобретенное Земским собором, начинает заметно падать во второй половине XVII века по мере того, как укрепляется власть царского правительства, возвращающего себе прежнее положение и принимающегося за новую реформу администрации, в смысле проведения большей централизации и замены выборных органов управления воеводами. В царствование Алексея Михайловича соборы решают еще важные дела, но собираются они редко, сравнительно с предшествовавшим временем. После предполагаемого собора 1645 г., избравшего Алексея Михайловича на царство, Земский собор был созван на 1 сентября 1648 г., для составления Уложения. Кодификационные работы начались еще с июля этого года, а с прибытием выборных и они приняли деятельное участие в этом деле, участвуя в своде старых постановлений, выдвигая новые вопросы и обращая на них внимание правительства путем подачи челобитных; всего около 80 статей внесено было в Уложение из таких челобитных. Работа над составлением Уложения продолжалась до января 1649 года, т. е. около полугода. В 1650 г. новый собор был созван для обсуждения дела о псковском мятеже, затихнувшем, впрочем, раньше, чем собор успел принять какие-либо меры по этому поводу. Наконец еще два собора в это царствование посвящены были делам с Польшей. Первый был созван в феврале 1651 г., по поводу наносимых польским правительством оскорблений чести московского государя и предложения Хмельницкого присоединить Малороссию к Москве. Из деятельности этого собора до нас дошел только ответ духовенства, предлагавшего начать войну и принять предложение Хмельницкого, если польский король не даст царю удовлетворения. Второй собор созван был в 1653 г. и, открыв свою деятельность 25 мая, продолжал ее до 1 октября; перед созывом этого собора царь отправил в Польшу послов требовать решительного удовлетворения. Надо думать, что с ведома собора в сентябре 1653 года отправлены были посланники к Хмельницкому обнадежить его принятием под царскую руку (этим решается спор Соловьева и Аксакова, был ли собор 1653 г. одной формой или имел реальное значение: обе спорящие стороны первое заседание собора относили на 1 октября). В середине сентября воротилось посольство из Польши, с неблагоприятным ответом, и тогда 1 октября состоялось торжественное заседание, на котором было принято решение, вероятно подготовленное заранее, войны с Польшей и принятия Малороссии, в исполнение которого боярин В. В. Бутурлин был послан с собора привести казаков в подданство. Собор 1653 года был последним З. собором в настоящем смысле этого слова. После него при Алексее Михайловиче не созывались уже более представители всего народа, хотя для решения того или иного дела правительство прибегало к призыву выборных того класса, которого это дело касалось, составляя из них своего рода комиссии экспертов. При Федоре Алексеевиче также существовали подобные комиссии или, как их иногда называют, неполные соборы. Наиболее замечательными из них были две комиссии 1682 г., из которых на одной правительство совещалось с представителями служилого сословия об изменении ратного устава, при чем эти совещания привели к уничтожению местничества, а в другую были призваны представители тяглого сословия, не исключая крестьян, для обсуждения вопроса об уравнении служб и податей. Члены второй из этих комиссий могли, как предполагают, участвовать в избрании царем Петра Алексеевича, 27 апреля 1682 г., и Иоанна Алексеевича, 26 мая того же года — двух актах, которые были собственно произведены патриархом с духовенством, боярской думой и населением Москвы, но которым пытались придать санкцию собора. Наконец, некоторые засчитывают еще в число соборов суд над Софьей, созванный Петром, по свидетельству Корба, в 1698 г. и состоявший из депутатов всех сословий. Но во всех этих случаях мы имеем дело, очевидно, уже с одной только формой собора, пережившей свое содержание. После 1698 г. исчезает и форма. Причины падения соборов находят себе различное истолкование у историков. Одни видят эти причины во внутреннем ничтожестве и бессилии самого учреждения, вытекших из ослабления общественной самодеятельности по миновании серьезной опасности для государства; другие — в противодействии, встреченном народным представительством со стороны боярского класса. Первый взгляд высказан был Б. Н. Чичериным, и к нему примыкает до известной степени С. М. Соловьев; второй взгляд разделяется В. И. Сергеевичем и профессором Загоскиным, к которым присоединяется профессор Латкин. Оба они, однако, плохо вяжутся с фактами истории соборов. Соборы времени Алексея Михайловича в своей деятельности не проявляют признаков упадка; с другой стороны, трудно видеть политическую борьбу между соборами и боярством. Вернее, кажется, взгляд профессора Владимирского-Буданова, усматривающего причину прекращения соборов в реформаторской деятельности правительства, для которой оно не надеялось найти сочувствия и поддержки населения. К этому можно еще прибавить разобщение интересов отдельных классов населения и изменение всего государственного строя из земского в полицейско-бюрократический, в котором не находилось уже места народному представительству. Последнее пало без борьбы, так как оно и выросло на почве правительственной деятельности, имея, в общем, характер содействия населения верховной власти, а не отстаивания своих прав перед нею.

2.3 Историческое  значение Земских соборов в  государственной системе управления

Почти полуторавековой опыт функционирования Земских соборов наглядно продемонстрировал их очевидное положительное значение, определявшееся следующими факторами.

Во-первых, соборное рассмотрение спорных вопросов позитивно  сказывалось на качестве государственного управления. С одной стороны, совместный анализ проблем, учет мнений и предложений  различных чинов, несомненно, существенно  облегчали поиск оптимальных  путей их устранения. Не случайно роль Земских соборов резко возрастала в случаях неурядиц, тяжелого военного, политического или экономического положения, а также при необходимости  принятия чрезвычайных мер для выведения  страны из кризиса. С другой стороны, утверждение решений, особенно непопулярных, например, о введении нового налога, по «приговору всей земли», а не только Верховной власти, естественно, давало последней право рассчитывать на их более «охотное» исполнение населением.

Во-вторых, Земский  собор выполнял исключительно важную контролирующую функцию. С его помощью  Государь получал возможность осуществлять проверку деятельности своей администрации  не только «сверху», посредством специальных  органов, призванных следить за законностью  действий государственного аппарата, но и «снизу», путем общественного  контроля. Узнавая от народа о злоупотреблениях чиновников и недостатках в их работе, Верховная власть проводила  организационные и правовые мероприятия  по их устранению и недопущению в  будущем.

И, в-третьих, ключевое значение Земского собора заключалось  в том, что он обеспечивал прямое общение Царя с народом, объединял  Монарха с «народным умом, совестью, интересами и творческим гением» препятствовал образованию сословного, бюрократического или иного «средостения» между ними и возникновению чувства взаимного отчуждения, оторванности друг от друга. Встречаясь на Соборе лицом к лицу, власть и общество осознавали общность своих интересов и устремлений, понимали, что лишь коллективными усилиями могут быть преодолены трудности и успешно решены стоявшие перед страной задачи.

Наряду с достижением  указанной главной цели – сближения  государства и нации, соборное сотрудничество предоставляло обеим сторонам и  ощутимые практические выгоды.

Созывая на Собор  представителей населения, и спрашивая  у них совета по конкретным вопросам, правительство тем самым информировало  подданных о волновавших его  проблемах, оповещало их в целом  об основных направлениях своей внутренней и внешней политики и, в конечном счете, делало ее открытой, предсказуемой  и понятной широким социальным слоям.

Кроме того, соборные ответы и ходатайства чинов позволяли  Государю объективно оценивать положение  дел в стране, в том числе  расклад политических сил, отношение  общества к предполагаемым реформам и т. д. Наконец, регулярно консультируясь с народом, Верховная власть по существу сознательно приобщала его к  участию в государственном управлении и, как следствие, расширяла и  усиливала свой руководящий потенциал(12).

Что касается населения, то оно использовало Земский собор  в качестве одного из инструментов своего влияния на политику государства. Приглашенные на Собор делегаты не ограничивались ответами на поставленные перед ними вопросы. Они в почтительной форме заявляли Царю о своих «нуждах  и теснотах, и разореньях», выступали с критикой существующих порядков, вносили предложения о проведении преобразований или издании нормативных правовых актов.

Подобные соборные петиции, имевшие значение «непререкаемого голоса всей земли», как правило, не оставались неуслышанными и влекли за собой изменения правительственного курса.

Заключение

    Изучение  проблемы Земских соборов древней Руси приводит к выводу о том, что в нашей исторической науке недооценивается роль этого общественно-политического института.

      Анализ истории Земских соборов показывает, что нельзя их рассматривать только как вспомогательное орудие царской администрации. Из изученного материала можно сделать вывод, что это был деятельный орган, самостоятельный двигатель политической жизни, оказывавший влияние на государственное управление и законодательство.

С другой стороны, состав представительства, анализ процедуры  созыва соборов и процедуры обсуждения вопросов приводит к выводу, что  нельзя считать соборы органом народной оппозиции, как это представляется автором некоторых исследований. Нет оснований, считать земские  соборы органом противодействия  сословий боярской думе и духовной иерархии, хотя земские соборы в  некоторые критические моменты  истории России были противовесом боярству (земский собор, утвердивший опричнину). 
 
       Характер и содержание деятельности земских соборов не позволяет расценивать их как представительное учреждение образца средневековой Европы. Различие здесь состоит и в общественно-экономических условиях появления и в назначении соборов и различных сословно-представительных учреждений Европы.

В работе показывается, что земские соборы были важным, но совещательным и сословным  органом при царе и правительстве. Без опоры на этот орган царь не мог обойтись в период формирования централизованного государства  и абсолютной монархии.