Отечественный и зарубежный опыт приватизации государственной собственности

  Управление государственной  собственностью преследует следующие  цели [8]:

- упорядочение осуществления  государством полномочий собственника  государственного имущества;- увеличение  доходов федерального бюджета  на основе эффективного управления  государственной собственностью  и оптимизация расходов государства  в государственном секторе экономики;

  - оптимизация структуры  собственности в интересах обеспечения  устойчивых предпосылок для экономического  роста;

  - использование государственных  активов в качестве инструмента  для привлечения инвестиций в  реальный сектор экономики;

  - вовлечение максимального  количества объектов государственной  собственности в процесс совершенствования  управления.

  Концепция служит  предпосылкой качественного улучшения  инвестиционного климата в стране. Для реализации указанных целей  федеральным органам исполнительной  власти необходимо решить ряд  задач, а именно [8]:

  - полная инвентаризация  объектов государственной собственности, разработка и реализация системы  учета этих объектов, оформление  прав на них;

  - повышение эффективности  управления государственным имуществом  с использованием всех современных  методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация  процессов управления;

  - классификация объектов  государственной собственности  по признакам, определяющим специфику  управления;

  - оптимизация количества  объектов управления и переход  к пообъектному управлению;

  - определение цели  государственного управления по  каждому объекту управления (группе  объектов);

  - обеспечение прав  государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих  организаций;

  - обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

  - обеспечение поступления  дополнительных доходов в федеральный  бюджет путем создания новых  возобновляемых источников платежей  и более эффективного использования  имеющегося имущества.

  Важнейший принцип, положенный  в основу Концепции - это принцип  эффективности управления. Он заключается  в достижении цели ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов по управлению государственным имуществом.

  В Концепции, кроме  новых задач и принципов государственной  политики в сфере управления  государственной собственностью, определены  принципы и новые подходы к  проведению приватизации, усилению  роли государства в регулировании  процесса банкротства. Важным условием  повышения эффективности управления  госсектором является проведение  административной реформы. Кроме  того, предстоит модернизировать  систему исполнительной власти. Главная идея реформы состоит  в следующем: деньги должны тратиться  не на содержание государственных  органов, а на выполнение государственных  функций.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Отечественный и зарубежный опыт приватизации государственной собственности

2.1 Анализ опыта приватизации  государственной собственности  в РФ

 

Развитие экономики России в 90-х гг. проходило в условиях кардинальных структурных изменений всей системы государственного, экономического и политического устройства. К началу 1990-х гг. состояние российской экономики характеризовалось нарастанием глубоких кризисных явлений, имеющих системный характер. Поражение в «гонке вооружений», резкое падение мировых цен на нефть привели к формированию устойчивого негативного тренда в экономическом развитии.

На конец 1991 г. пришлась самая тяжелая фаза экономического кризиса, которая предопределила резкую дестабилизацию социально-экономической ситуации в стране и дальнейшее устойчивое и интенсивное снижение темпов экономического развития [6]. Наиболее характерными чертами этого периода являлись резкий спад производства во всех отраслях промышленности и существенное усиление инфляционных процессов [6].

Практически полный развал финансовой системы, выразившийся, в частности, в том, что большая часть расходов союзного бюджета покрывалась за счет эмиссии, привел к фактической натурализации хозяйственных связей и нарастанию экономического обособления союзных республик и регионов. Рыночный курс рубля, составлявший в начале 1991 г. 35–40 рублей за доллар, к концу года упал в 3–5 раз (до 110–120 рублей за доллар по наличным операциям и до 180 рублей – по безналичным) [6].

Среди основных причин, предопределивших кризисное состояние экономики данного периода, можно выделить [5]:

– глубокий кризис финансовой системы страны, характеризующийся временным сокращением возможностей государства в сфере проведения финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики, рост дефицита бюджета и государственного долга, высокие темпы инфляции.

– разрушение единого экономического и финансового пространства, разрыв хозяйственно-экономических и технологических связей между отраслями, предприятиями и регионами, экономическое обособление союзных республик и распад СССР;

– сокращение объемов и изменение структуры внешнеторгового оборота, снижение экспортных возможностей, свободных валютных средств, рост государственного внешнего долга и расходов по его обслуживанию;

– сокращение объемов производства в добывающих отраслях промышленности, а также сельскохозяйственного производства, не компенсированное улучшением использования сырья, топлива и материалов;

– катастрофическое снижение инвестиционной активности во всех сферах экономики при резком сокращении финансовых возможностей инвесторов;

– неконтролируемый рост цен.

С 1992 г. по 1996 г. в России сформировалась экономическая модель, в рамках которой развивались лишь отрасли, либо способные осуществлять конкурентоспособный экспорт (газ, нефть, нефтепродукты и часть продукции металлургии и химии), либо обладающие монопольными позициями (топливно-энергетический комплекс, пищевая промышленность, железнодорожный транспорт, металлургия), либо ориентированные на потребности первой необходимости (пищевая промышленность, газ, электроэнергия) [15].

Решение о начале приватизации в России было одним из вынужденных ответов на кризисное состояние экономики в начале 1990-х гг. и ключевым элементом экономической реформы [16]. Однако недостаточная подготовленность правовых и институциональных основ приватизации и трансформации отношений собственности в целом не позволила на том этапе добиться решения многих из поставленных стратегических задач (формирование эффективного собственника, развитие частной инициативы как одного из факторов преодоления кризиса в экономике, повышение эффективности деятельности предприятий и др.) [16].

Российская приватизация носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где передача в частные руки государственного имущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, в России приватизация была призвана обеспечить радикальное изменение отношений собственности, т. е. решить задачи изменения экономического базиса общества [16].

Так, в начале 1992 г., несмотря на процесс передела государственного имущества в ходе спонтанной (или «номенклатурно-бюрократической») приватизации, государственная форма собственности оставалась преобладающей, а предприятия государственного сектора обеспечивали две трети всего товарооборота.

В соответствии с Указами Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», от 14 октября 1992 г. № 1229 «О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации», которые предусматривали наряду с деньгами использование до 1 июля 1994 г. приватизационных чеков в качестве средств оплаты при приобретении объектов приватизации, за 1992 г. было приватизировано с оплатой в денежной форме 46815 предприятий [5]. В федеральный бюджет поступило около 40 млн. рублей [5]. Предоставление рассрочки до трех лет и отсрочки платежа, широко используемое в тот период при значительных темпах инфляции (более 1300% в 1992 г.), дает основание считать, что в формировании доходов бюджетов средства от приватизации составляли несущественную долю [5].

По данным Госкомстата, к середине 1992 г. структура собственности (по составу и объему активов) была следующей: 349381 государственное и муниципальное предприятие с полной балансовой стоимостью более 35,6 млрд рублей; 80809 федеральных объединений, организаций, предприятий и учреждений со стоимостью основных фондов более 24,1 млрд рублей[4].

Распределение государственных и муниципальных предприятий по условиям приватизации было следующим: 25% активов запрещены к приватизации, для приватизации более 53% активов необходимо было решение государственных органов разного уровня, при этом более 50% государственных предприятий относилось к категории запрещенных к приватизации [4].

Всего в 1991–1992 гг. было приватизировано 46,8 тыс. государственных предприятий, в 1993 г. количество приватизированных предприятий возросло до 88,6 тыс., в 1994 г. – до 112,6 тыс.

По данным Госкомстата, за 1993–2003 гг. было приватизировано 96414 государственных предприятий, в том числе 16701 предприятий федеральной формы собственности, или 17,32% от общего числа приватизированных предприятий. При этом в 1993–1994 гг. было приватизировано 71829 предприятий (соответственно 49924 и 21905), что составляло 74,5% от общего количества предприятий, приватизированных в 1993–2003 гг.

Согласно отчету Госкомимущества за 1996 год, в результате выполнения Государственной программы приватизации по состоянию на 1 января 1997 г. общее число приватизированных предприятий достигло 126793. В 1999 г. в государственной собственности находилось 150 тыс. предприятий, Россия являлась участником (акционером) в 3896 хозяйственных товариществах и обществах, в 2500 акционерных обществах, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, доля государства превышала 25% уставного капитала. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ использовалось специальное право на участие РФ в их управлении («золотая акция»)[5].

По оценкам экспертов, начальные этапы приватизации создали определенные предпосылки для решения задач преодоления кризисных явлений в экономике и дальнейшего развития.

Очевидно, что в течение 1990-х гг. был осуществлен переход к реальному многообразию форм собственности. Институт частной собственности получил правовое оформление, стал одним из инструментов привлечения частной инициативы граждан к решению экономических проблем [14]. Приватизация и связанные с ней процессы вызвали глубокие изменения во всех сферах общественной жизни и общественного сознания, положили начало формированию предпринимательского менталитета, развитию инициативы и самостоятельности товаропроизводителей, новой системы общественных ценностей [14]. В результате приватизации образовался крупный негосударственный сектор экономики, что позволило преодолеть монополию государственной собственности, создать основу для развития рыночных форм хозяйственных связей и использования механизмов конкуренции [14].

Приватизация содействовала становлению и развитию целого ряда новых экономических институтов, способствовала созданию условий для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, ликвидации дефицита товаров и услуг на внутреннем рынке и пр.

Однако, несмотря на внушительные количественные итоги начальных этапов приватизации, а также ряд других положительных моментов, основные стратегические цели, заявленные в Государственной программе приватизации, практически достигнуты не были.

Приватизационные процессы, развивавшиеся в течение десяти лет, привели к существенному изменению структуры собственности в России [7]. Качественно структура российской собственности является весьма специфической и отличается от структуры собственности развитых государств с рыночной экономикой. Ее основными чертами стали преобладание акционерной формы собственности, причем преимущественно в форме открытых акционерных обществ; аккумулирование на ранних этапах приватизации основной части капитала в руках «инсайдеров» – работников и менеджеров приватизированных предприятий; обесценивание приватизируемой собственности, ее продажа лицам, происхождение капитала которых не было связано с развитием реального производства; сохранение значительного числа пакетов акций в собственности государства, как правило, по величине ниже контрольного и даже блокирующего пакетов [7].

Следует отметить, что такая структура собственности не являлась продуктом эволюции, она не была обеспечена соответствующей ей институциональной средой: отсутствовали как экономические институты, так и законодательные основы защиты и реализации прав собственности, особенно владельцев незначительных пакетов – миноритарных акционеров [7].