Правовое регулирование недропользования на условиях СРП

Для решения указанных вопросов Президентом РФ 8 июля 1997 года был  издан Указ № 694 «О мерах по реализации Федерального закона «О соглашениях  о разделе продукции», а Правительством РФ 2 сентября 1997 года - постановление № 1132 «О мерах по реализации Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

Суть этих актов сводилась к  следующему.

Во-первых, была создана Комиссия Правительства  РФ по координации деятельности федеральных  органов исполнительной власти и  органов государственной власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции, которая  выполняла наиболее важные задачи:

- подготовку предложений по  разработке и финансированию  инвестиционных проектов на условиях  СРП; 

- рассмотрение перечня участков  недр, право пользования которыми  может быть предоставлено на  условиях раздела продукции; 

- рассмотрение проектов соглашений  о разделе продукции перед  их внесением в Правительство  РФ;

- координацию деятельности федеральных  органов исполнительной власти, органов исполнительной власти  субъектов РФ, при реализации  соглашений о разделе продукции; 

- рассмотрение проектов договоров  о распределении государственной  доли произведенной продукции  между РФ и субъектами РФ.

Во-вторых, осуществление прав и  обязательств РФ по СРП в отношении  месторождений углеводородного  сырья, информационно-аналитическое  и организационно-техническое обеспечение  деятельности Комиссии возлагалось  на Минэнерго России. Этому министерству предоставлялось право выступать  от имени Правительства РФ по вопросам таких соглашений. Осуществление  прав и обязательств РФ по соглашениям  о разделе продукции в отношении  иных видов минерального сырья возлагалось  на Министерство природных ресурсов РФ.

В-третьих, Министерством энергетики РФ для осуществления прав и обязательств, возложенных на него в соответствии с постановлением Правительства  РФ, было образовано специализированное подразделение - Департамент по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции.

С позиций сегодняшнего дня можно  сказать, что в принятии этих актов  и их реализации были как положительные, так и отрицательные моменты.

Положительно то, что были определены конкретные органы, занимающиеся вопросами  координации и управления СРП, и  эти органы, столкнувшись с проблемами управления, выработали конкретные направления, механизмы и методы управления, которые  на сегодняшний день реализуются  в документах Правительства РФ, Государственной  Думы и федеральных органов исполнительной власти. Каковы же эти направления, механизмы и методы?

Разработкой и реализацией перечня  участков недр, право пользования  которыми может быть предоставлено  на условиях раздела продукции, была определена долгосрочная программа  развития минерально-сырьевой базы страны и ее отдельных территорий на условиях СРП.

Планированием работы Комиссии и подготовки законодательства о соглашениях  о разделе продукции была обеспечена единая государственная политика в  области законодательства, подготовки, реализации и контроля за исполнением  СРП.

В целях реализации программы определения  участков недр, право пользования  которыми может быть предоставлено  на условиях СРП, а также для управления действующими соглашениями и подготовки проектов соглашений о разделе продукции  были разработаны механизмы взаимодействия структурных подразделений в  Минэнерго России и других министерствах  и ведомствах, координации федеральных  органов исполнительной власти и  органов государственной власти субъектов РФ.

Если говорить конкретно, то в министерствах, ведомствах и других органах и  организациях, находящихся в ведении  министерств, определился состав специалистов, занимающихся этими вопросами.

Уже тогда применялся популярный сегодня  принцип “одного окна”, при котором  всю работу по действующим и готовящимся  проектам, включая рассмотрение и  подготовку соответствующих заключений и соглашений о разделе продуктов, осуществляла одна определенная организация.

Меры по реализации СРП, определенные постановлением Правительства № 132, вскоре дали определенный результат. В  начале 1999 года, после длительных споров, были приняты федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях  о разделе продукции» и «О внесении в законодательные акты РФ изменений  и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе  продукции».

После этого существенно продвинулся  процесс определения участков недр, право пользования которыми может  быть предоставлено на условиях раздела. Было принято 6 федеральных законов, в соответствии с которыми на условиях СРП могут разрабатываться 28 месторождений  углеводородного сырья и три  месторождения твердых полезных ископаемых.

Однако желаемого конкретного  результата не последовало. Процесс  подготовки и заключения соглашений по указанным месторождениям движется крайне медленно. Подписано соглашение только по одному месторождению, и еще  по двум месторождениям северной части  острова Сахалин, Ромашкинскому и Приразломному, подготовка практически завершена.

Проблемы, связанные с организационно-правовым обеспечением реализации соглашений о  разделе продукции были предметом  парламентских слушаний. Это:

- отсутствие последовательной  государственной политики в отношении  СРП; 

- отсутствие пакета необходимых  нормативных правовых актов; 

- несовершенство законодательства  о СРП; 

- отсутствие динамики и последовательности  при ведении переговоров по  заключению СРП в отношении  участков недр и месторождений,  утвержденных федеральными законами;

- наличие серьезных противоречий  в позициях органов исполнительной  власти.

По итогам парламентских слушаний 12 февраля 2001 года были приняты рекомендации, суть которых сводится к следующему. Необходимо было:

- разработать документ, определяющий  основы стратегии развития минерально-сырьевой  базы страны и ее отдельных  территорий, предусмотрев режим  СРП в качестве одного из  важнейших инструментов привлечения  отечественных и иностранных  инвестиций в добывающие и  связанные с ними отрасли экономики  России;

- обеспечить строгое соблюдение  условий СРП, заключенных до  вступления в силу Закона «О  СРП»;

- завершить создание нормативно-правовой  базы по СРП, продолжить работу  по совершенствованию законодательства  о СРП; 

- создать единую и целостную  систему государственного регулирования  СРП, ускорить принятие документов, определяющих полномочия, компетенцию  и ответственность соответствующих  органов государственной власти.

Чем же были вызваны требования указанных  рекомендаций?

Постановлением Правительства  РФ № 1132 не были четко определены полномочия других федеральных органов исполнительной власти и их ответственность.

В результате принятие решений и  подготовка материалов на Комиссию Правительства  РФ по вопросам, связанным с организационно-правовым обеспечением, подготовкой, реализацией  и контролем СРП, производились  Министерством энергетики РФ без  участия других федеральных органов  исполнительной власти. То же Министерство в единственном числе выступало  от имени Правительства РФ по вопросам СРП по углеводородному сырью.

Им же осуществлялась подготовка законов  и иных нормативных актов по разделу  продукции, представление в Правительстве  РФ и от имени Правительства РФ в Государственной Думе, вносились  дополнения к соглашению по проекту  «Сахалин-2», формировался управляющий  комитет и уполномоченный государственный  орган, определялся порядок использования  и распоряжения денежных средств, получаемых при реализации соглашений о разделе  продукции, утверждались программы  работ и целый ряд других полномочий.

В результате этого снижалась роль и ответственность других федеральных  органов исполнительной власти по вопросам, связанным с соглашениями о разделе  продукции, хотя, в соответствии с  Положениями об указанных органах, рассмотрение вышеперечисленных вопросов и принятие управленческих решений  входило также и в их обязанности.

Но самой главной стратегической ошибкой было то, что на Минэнерго  России возлагалось осуществление  прав и обязанностей Правительства  РФ по СРП, а также информационно-аналитическое  и организационно-техническое обеспечение  деятельности Комиссии. То есть это Министерство стало органом, в ведении которого находились нефтегазодобывающие компании - будущие недропользователи на условиях СРП и будущая сторона в соглашениях о разделе продукции - и фактически «управляло» их деятельностью.

Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2001 года № 86 «О мерах по совершенствованию  деятельности федеральных органов  исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также  по контролю за их реализацией» расставило, как принято говорить, все точки  над i.

Постановление возлагает осуществление  прав и обязательств Российской Федерации  по СРП в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья на Министерство экономического развития и торговли РФ. Министерству предоставлено право выступать  от имени Правительства РФ по всем вопросам, касающимся указанных соглашений, за исключением следующих вопросов, решения по которым принимаются  непосредственно Правительством РФ:

- определение порядка использования  государственной части произведенной  продукции, поступающей в федеральную  собственность; 

- заключение договоров о распределении  произведенной продукции, полученной  государством в результате раздела  продукции в соответствии с  условиями соглашений о разделе  продукции, или ее стоимостного  эквивалента между Российской  Федерацией и субъектами РФ, на  территории которых расположены  предоставляемые в пользование  участки недр или проводятся  работы по таким соглашениям; 

- назначение и определение полномочий  представителей Правительства РФ  из числа федеральных государственных  служащих в управляющих комитетах,  создаваемых в соответствии с  условиями соглашений о разделе  продукции; 

- заключение, изменение и расторжение  соглашений о разделе продукции; 

- заключение соглашений о разделе  продукции без проведения конкурсов  или аукционов в случаях, установленных  законодательством РФ;

- утверждение условий конкурсов  или аукционов на право заключения  соглашений о разделе продукции; 

- определение порядка зачисления  и использования денежных средств,  получаемых при реализации соглашений  о разделе продукции; 

- определение порядка предоставления  тарифных льгот в отношении  товаров, перемещаемых через таможенную  границу РФ при реализации  соглашений о разделе продукции; 

- определение порядка использования  и распоряжения федеральной государственной  собственностью, приобретаемой при  реализации соглашений о разделе  продукции; 

- согласие на передачу инвесторами  полностью или частично своих  прав и обязанностей по соглашениям  о разделе продукции третьим  лицам. 

В постановлении указаны сферы  деятельности и компетенции каждого  из федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ и федеральные  органы исполнительной власти вновь  «вернули» свои полномочия, предусмотренные  Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами по вопросу  подготовки и заключения СРП, а также  по контролю за их реализацией. Тем  самым была усилена и ведущая  роль государственного управления.

Более того, постановление четко  определяет роль (и разумеется, ответственность) федеральных органов исполнительной власти по указанным вопросам. А  это означает, что повышается качество и профессионализм проработки вопросов практически на всех стадиях подготовки, реализации и контроля по вопросам раздела продукции.

Принятие данных мер, соблюдение баланса  интересов государства и потенциальных  инвесторов позволят более полно  раскрыть потенциал российских и  иностранных компаний, повысить эффективность  недропользования в России, увеличить  занятость населения и повысить его доходы, а также создать  надежный и стабильный источник финансовых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

Однако для этого необходимо решить некоторые вопросы взаимодействия и деловой атмосферы в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также сотрудничества в  рамках реализации проектов на условиях соглашений о разделе продукции.

Обозначим состав законодательной  базы СРП.

В состав законодательной  базы СРП входят:

1. Федеральный закон от 30 декабря  1995 г. № 25-ФЗ «О соглашениях  о разделе продукции» (с изменениями  от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г.)

2. Принято 16 законов и 2 распоряжения  Правительства РФ по включению  объектов в Перечень СРП. Федеральные  законы «Об участках недр, право  пользования которыми может быть  предоставлено на условиях разделе  продукции (от 21.07.1997 № 112-ФЗ, от 01.05.1999 № 87-ФЗ, от 3.05.1999 № 106-ФЗ, от 20.11.1999 №198-ФЗ, от 20.11.1999 №199-ФЗ, 01.01.2000 №1-ФЗ, от 04.05.2000 №60-ФЗ, от 08.10.2000 №131-Ф3, от 08.10.2000 №129-ФЗ, от 27.05.2000 №79-ФЗ, от 08.10.2000 №130-ФЗ, 12.02.2001 №13-Ф3, от 04.08.2001 №106-ФЗ, от 10.01.2002 №6-ФЗ, от 25.07.2002 № 118-ФЗ. Месторождения нефти  Кальчинское, Южно-Пихтовое, Западно-Малобалыкское и Иртышский участок недр включены в «Перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» в соответствии со ст. 2 пункт 5 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» на основании распоряжения Правительства РФ № 1478-р от 06.11.01 и № 1661-р от 17.12.01.