Земское самоуправление в России

Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, и роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем, сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению", - отмечал А.Д. Градовский [7].

Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

 

1.2 Состояние местного хозяйства и управления в 40—60-е годы XIX века

Устройство земского самоуправления определялось потребностями капиталистического развития страны, развития земледелия, промышленности, торговли, путей сообщения, ростом населения. Экономическое развитие увеличило старые потребности, выдвинуло новые. Оно усложнило и умножило административные дела. Бюрократическая, чиновничья администрация,  уже не могла удовлетворительно обеспечить эти потребности. При наличии сравнительно развитой промышленности, сельского хозяйства и торговли уже нельзя было мириться с отсутствием или непригодностью путей сообщения, систематическими неурожаями, низкой агрикультурой, сплошной неграмотностью населения[6, с. 109].

Капитализм требовал серьезного улучшения местного хозяйства.

Успех всех мероприятий  по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники  не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. И передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом [6, с. 110].

Особенно большим  препятствием дальнейшему капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения. Скверные дороги задерживали капиталистическое развитие, приносили прямые убытки купцам и промышленникам, но местные правительственные власти были бессильными улучшить дорожное хозяйство. [4, с.23]

Тяжелые транспортные условия вызывали дорожание товаров. Министерство внутренних дел было вынуждено признать, что «уездные дорожные комиссии. ровно ничего не делают, за редкими исключениями» [4, с.24].

Систематические неурожаи были постоянным бедствием в царской России, создавали бескормицу для скота. От голода и от эпидемий чумы, сибирской язвы, ящура, и других болезней падали ежегодно десятки и даже сотни тысяч голов скота.

Дела по управлению народным продовольствием находились частью в ведении губернской комиссии народного продовольствия, частью у министерства государственных имуществ. К концу 50-х годов царское правительство было вынуждено признать полную непригодность всей продовольственной организации.

Бедствия от неурожаев  и голода, от падежей скота и  плохих дорог дополнялись еще одним постоянным злом - многочисленными и опустошительными пожарами. Средняя цифра убытков от пожаров составляла 10 млн. рублей в год. Для борьбы с пожарами в селениях особенно необходим был противопожарный инвентарь, соответствующие инструкции, организация страхования от огня. Царское правительство было не в силах удовлетворить все эти потребности [25, с. 87].

В тяжелом состоянии  находилось медицинское дело. Только при тяжелом ранении или отравлении, крестьяне обращались в больницы. Но, в одном отделении «лечились» и заразные, и хирургические, и душевнобольные. Естественно, что больницы, как правило, пустовали.

В результате почти  повсеместного отсутствия медицинской  помощи в царской России свирепствовали самые страшные заболевания: чума, холера, оспа, сибирская язва, тиф, сифилис, дизентерия, эпилепсия [25, с. 87].

Вследствие недостатка медицинской помощи, прежде всего  при родах, число умиравших в младенцев составляло 1/3 общего количества умиравших за год, тогда как в других странах смертность младенцев составляла 1/4 и 1/5 часть общего числа.

Такая смертность населения являлась серьезным препятствием для капиталистического развития. Растущая промышленность требовала многочисленных кадров  рабочей силы, значительной резервной армии труда.

Важным препятствием капиталистическому развитию страны, усилению военной и промышленной мощи государства была неграмотность населения.

Капитализм не мог успешно развиваться  при почти поголовной неграмотности  сельского населения. Государство  нуждалось в сильной, дисциплинированной, хорошо обученной армии. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия элементарного образования плохо осваивали солдатское дело. Сколько-нибудь значительный подъем сельского хозяйства был немыслим без знакомства с данными агрономии и ветеринарии, нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных технических знаний. [4, с.24].

Более всего упреков и нареканий  вызывала организация управления земскими повинностями. Все земские повинности разделялись на денежные и натуральные.

На исполнение многочисленных местных (земских) нужд взимались так земские сборы. Они все время росли. За 45 лет, с 1814 по 1860 год, они увеличились почти  в 6 раз. Вся тяжесть сборов ложилась исключительно на одних крестьян.

Кроме тяжелых земских сборов на плечи крестьян ложились другие различные  повинности, исполнявшиеся натурой: исправление дорог, снабжение квартирами войск. Натуральные повинности были тяжелейшей формой крепостной зависимости эксплуатируемого населения России того времени. При исполнении натуральных повинностей господствовал полный произвол местных властей [1].

Таким образом, дореформенное уездное  и губернское хозяйство и управление находилось в. 40—60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии.

Личный состав чиновников, на которых  лежало управление, был ниже всякой критики: жалобы населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II [8].

Крестьянская реформа устраняла главное препятствие стоявшее на пути капитализма, - крепостное право. Но оставалось другое препятствие - сословное уездное и губернское управление. До тех пор, пока оно целиком оставалось в руках царских чиновников, ни о каком подъеме местного хозяйства не могло быть и речи.

 

1.3 Значение революционной ситуации и отмены крепостного права для проведения Земской реформы.

Потребность в создании органов  местного самоуправления вполне назрела, еще до отмены крепостного права. Но при его сохранении осуществление земской реформы было невозможно. Более 20 млн. крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно касающихся их быта. В тех условиях, в которых жило крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было немыслимо.

Таким образом, только отмена крепостного  права обеспечила возможность проведения земской реформы и она же определила безотлагательную необходимость этой реформы [8].

Непосредственная связь крестьянской реформы с реформой местного управления сознавалась и в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное исполнение повинностей в пользу помещиков и государства [6, с.118].

Создавая так называемые мировые  учреждения, самодержавие стремилось обеспечить «спокойное» проведение в жизнь крестьянской реформы в интересах государства и помещиков. Мировые посредники должны были содействовать подписанию уставных грамот между помещиками и крестьянами. Это была их главная функция. Кроме того, в их обязанности входило утверждение в должности выборных лиц крестьянского управления. Мировые посредники могли отменять постановления крестьянских сходов; они рассматривали всевозможные жалобы крестьян как на должностных лиц, так и на помещиков.

В своей практической деятельности мировым посредникам пришлось столкнуться  со множеством вопросов, касавшихся местного хозяйственного управления. Некоторые из них содействовали устройству сельских школ, ссудно-сберегательных товариществ, страхованию сельских строений от огня и т. д.

В обстановке массового революционного движения начала 60-х годов мировые  посредники по самому роду своей деятельности и условиям ее должны были лавировать, а порою для видимости и принимать сторону крестьян. Это нужно было правительству в целях «умиротворения» сельского населения, отвлечения крестьян от революционных выступлений. Естественно, что некоторые из них навлекали на себя гнев крепостнически настроенного дворянства. Но и власти вскоре стали выражать недовольство мировыми посредниками, и после 1863 года деятельность мировых посредников совершенно утратила былое значение [8].

Таким образом, отмена крепостного  права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное движение в стране.

Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой — она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их в сущности подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний [8].

В 1859 — 1861 годах в России сложилась обстановка, которую В. И. Ленин характеризовал как революционную ситуацию, указав на оживление демократического движения в Европе, на брожение в Польше и недовольство царской властью в Финляндии, на требование политических реформ «всей печатью и всем дворянством», на появление прокламаций, возбуждение крестьян, беспорядки».

Крестьянские массы и революционные  демократы, выражавшие их интересы, вели самоотверженную борьбу против крепостничества, помещиков и самодержавия.

В то же время в обстановке назревавшей  революционной ситуации образованные и либерально настроенные представители  имущих классов, стали все настойчивее  выражать недовольство проводимой царем  политикой и требовать политики более гибкой и осторожной. Уже с начала царствования Александра II в большом количестве распространялись рукописные записки с критикой государственного строя и проектами преобразований. Это было одно из проявлений кризиса верхов. Недовольство охватило все дворянство и даже часть сановной бюрократии [22, с. 143].

Обстановка внутри страны была накалена до предела. Действительную опасность для самодержавия представляло только массовое революционное движение.

Крестьянская реформа 19 февраля 1861 г. не только не внесла никакого успокоения в массы народа, а напротив, вызвала еще более широкое и ocтpoe возмущение крестьян, еще более активные формы классового протеста. Крестьянское движение в ответ на реформу приняло всероссийский характер.

Жестокие карательные меры царизма  не приводили к успокоению. В условиях революционной обстановки царизм не мог уже в неизмененном виде сохранить свое господство. «Верхи» переживали кризис и не могли более управлять по-старому. Для сохранения власти царизма становилось недостаточно применение одних только репрессий. Наряду с репрессиями приходилось идти на уступки, на «безвредные для самодержавия и для эксплуататорских классов реформы». Земская реформа и была уступкой самодержавия, отбитой революционным движением.

Создание выборного, всесословного  местного самоуправления было исторически необходимой потребностью буржуазного развития страны.

«Итак, - писал Ленин, — земская реформа была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска»[8].

2 ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 ГОДА

2.1 Основные положения и особенности реформы

Решающее значение во второй половине XIX века имели великие реформы 60-х  годов, инициатором и организатором  которых стал император Александр II [22].

Главной из этих реформ стала отмена крепостного права в России. Так же в их числе выделяется Земская реформа 1864 года.

1 января 1864 года было принято  «Положение о губернских и  уездных земских учреждениях». Его  предполагалось ввести в 33 губерниях,  а в дальнейшем распространить  на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское [2].

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов [2].

В систему земских учреждений входили:

1. Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний). Они являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие: