Изменение государственного управления в России в начале ХХ века: третьеиюньская государственная система, изменение в избирательном закон

В Законах содержались видимые  противоречия. С одной стороны, император  осуществлял самодержавную власть (статья 1, при этом понятие «самодержавности»  не расшифровывалось); с другой стороны, никакой новый закон не мог  последовать без одобрения Государственной  Думы и Государственного Совета и  «воспринять силу» без утверждения императора.

Для Государственной Думы устанавливался пятилетний срок полномочий.   Император был обязан созывать Думу и Государственный Совет ежегодно, но продолжительность их занятий и сроки в перерывах их занятий он мог   установить произвольно. Император имел право распустить Думу и Государственный Совет в любой момент, но одновременно с этим был обязан назначить выборы. Обязательный срок между роспуском (или окончанием полномочий) Думы и созывом следующей Думы не устанавливался.

Большую важность имела статья 87, гласившая: «Во время прекращения занятий  Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость  в такой мере, которая требует  обсуждения в порядке законодательном, Совет Министров представляет о  ней Государю Императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить  изменений ни в Основные Государственные  Законы, ни в учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах  в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим Министром или Главноуправляющим  отдельною частью не будет внесён в Государственную Думу в течение  первых двух месяцев после возобновления  занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный  Совет». Но этот порядок не распространялся  на государственную роспись (бюджет); если Дума не принимала бюджет в необходимый срок, исполнялся бюджет прошлого года.

Законодательной инициативой пересмотра Основных государственных законов  обладал только император.

2.2 Конституционный кризис

   Система заключала в себе возможность конституционного кризиса. Если Дума и император не приходили к согласию, они могли взаимно блокировать законодательную деятельность. Император мог сколько угодно раз распускать Думу, допуская любые промежутки между созывами, и управлять при этом, издавая временные законы на основании статьи 87. Дума, в свою очередь, имела возможность в первый же день своей работы отменять все изданные императором законы и отказывать в утверждении бюджета, после чего император мог её распустить и издать те же законы ещё раз, и так далее и далее. Бюджет при этом бы не утверждался, что означало исполнение бюджета прошлого года без изменений.

   Именно поэтому неблагоприятному сценарию и развивались события 1906—1907 годов. I Дума категорически отказалась утверждать как бюджет, так и все предлагаемые правительством законы; правительство, в свою очередь намеревалось отклонить все законопроекты Думы (впрочем, они не имели ни малейшего шанса пройти через Государственный Совет); император распустил Думу. Настроение новой II Думы было более спокойным, но надежды на то, что Дума и правительство смогут наладить законодательный и бюджетный процесс, у Столыпина всё же не было (во всяком случае, после конфликта в Думе 17 апреля. Без нарушения Основных законов цикл «досрочный роспуск — избрание новой оппозиционной Думы» мог оказаться бесконечным.

3.Инцидент в Думе 17 апреля 1907 года

   На закрытом заседании 17 апреля, посвящённом обсуждению закона о контингенте новобранцев, социал-демократический депутат А. Г. Зурабов выступил с резкой речью. Начав с критики военной и бюджетной политики правительства, он, в пересказе графа В. Н. Коковцова, «…закончил прямым призывом к вооружённому восстанию, в котором понявшие, наконец, гнусную роль правительства войска сольются с разорённым населением и свергнут ненавистное правительство, в своем слепом заблуждении не видящее, что войска давно только ждут минуты свести свои счёты не с внешним, а с внутренним врагом». На самом деле Зурабов сказал не так много. Он заявил: «Такая армия будет великолепно воевать с нами и нас, господа, разгонять и будет всегда терпеть поражение на востоке». По понятиям того времени подобное заявление было тяжёлым оскорблением армии; правые депутаты подняли крик. Растерявшийся председатель Думы кадет Ф. А. Головин не сумел (или не решился) ни остановить, Зурабова, ни высказать ему порицание.

   Попросивший ответного слова военный министр генерал А. Ф. Редигер коротко заявил, что отвечать на подобную брань ниже достоинства правительства, после чего все присутствующие министры покинули заседание. Это стало формальным разрывом между правительством и Думой. Министры, из чувства служебного и личного достоинства, были более не намерены посещать заседания Думы, в котором их (и корону в их лице) подвергают прямым оскорблениям без вмешательства председательствующего и наказания виновных.

   Позже опомнившийся Головин сделал Зурабову устное замечание, но, поставив на голосование вопрос об отстранении Зурабова от участия в заседаниях (отстранение на 15 заседаний было максимальным наказанием, которому мог подвергнуться депутат), не смог добиться большинства голосов. Столыпин переговорил с Головиным по телефону и объяснил, что правительство воспримет как коллективное извинение Думы, если Дума примет формулу перехода (форма резолюции Думы, в которой она могла произвольно, независимо от повестки дня, заявлять свою позицию) с выражением уважения к армии, а Головин явится к Редигеру и принесёт извинения. В противном случае Столыпин считал невозможным появление военного министра в Думе.

   Столыпин в тот же день написал Николаю II письмо, в котором изложил события. Тон письма был достаточно мягким, Столыпин явно рассчитывал решить дело мирным путём.

   На следующий день на заседании Совета министров П. А. Столыпин, настроение которого сильно изменилось не в пользу Думы, объявил, что он намерен добиваться роспуска Думы с одновременным изменением избирательного закона. Граф В. Н. Коковцов, в то время министр финансов, полагал, что в этот день судьба II Думы была окончательно решена; все дальнейшие события повлияли только на то, в какой именно день и каким именно образом будет распущена Дума. В этот же день Головин принёс извинения Редигеру, но формула перехода принята не была.

Коковцов, бывший с еженедельным докладом у императора через неделю после  событий, вспоминал о том, что  Николай II был серьёзно настроен на немедленный роспуск Думы. Отношения  между правительством и Думой  заметно испортились, хотя министры при необходимости и продолжали посещать Думу.

4.Дальнейшие события в Думе

   7 мая произошёл новый значительный инцидент. Правая фракция внесла запрос о ходивших в обществе слухах о раскрытии покушения на великого князя Николая Николаевича и Николая II. Столыпин коротко информировал Думу о произошедшем 31 марта аресте 28 членов партии социалистов-революционеров, обвинявшихся в данном преступлении (не называя, впрочем, партийную принадлежность революционеров). Все эти действия были срежиссированными — Столыпин и лидер умеренно-правых граф В. А. Бобринский предварительно согласовали свои действия, а Столыпин сделал заявление в Думе одновременно с опубликованием правительственного коммюнике в прессе. Обыск в штаб-квартире социал-демократов не упоминался.

   Затем события приняли неожиданный оборот. Депутаты левых фракций внесли два спешных запроса правительству с требованиями объяснений по поводу обыска 5 мая. Запросы были составлены в агрессивном тоне; вопросы участия депутатов в революционном движении, уместности посещения членов думы делегациями солдат, содержания «солдатского наказа» не затрагивались; вместо этого акцент был сделан на нарушении депутатской неприкосновенности, которое объявлялось характерным для политики властей полицейским произволом; существование Военной организации РСДРП и посещение депутатов солдатской делегацией объявлялись измышлениями полиции. Запросы взывали к общей солидарности депутатов Думы в защите парламентских прав. Из текста запросов было понятно, что социал-демократы воспринимают обыск как удобный предлог для очередной атаки на правительство, не догадываясь о том, что на этот раз именно правительство готовится использовать этот предлог для действий против них.

   Столыпин не стал уклоняться от ответа и немедленно, без всякой подготовки, сделал уверенное заявление. Он заявил, что «…полиция и впредь будет также действовать, как она действовала». Далее Столыпин перешёл к принципиальным вопросам: «Я должен сказать, что кроме ограждения депутатской неприкосновенности, на нас, на носителях власти, лежит ещё другая ответственность — ограждение общественной безопасности. Долг этот свой мы сознаём и исполним его до конца».

Разгорелась ожесточённая дискуссия, в ходе которой выступило 17 депутатов  от различных фракций. Социал-демократы  активно нападали на правительство, клеймя полицейский произвол; правые, умеренно-правые и националисты не менее горячо нападали на социал-демократов. Министр юстиции И. Г. Щегловитов дал подробные объяснения, также  выражая убеждённость в полной правоте  полиции. Щегловитов рассказал Думе об обстоятельствах, не упомянутых в  запросах: собрании солдат, составлении  наказа и визите солдатской делегации  к думцам. Заседание окончилось официальным  принятием запроса, на который правительство  так никогда и не ответило (немедленные  ответы Столыпина и Щегловитова  в заседании были в процедурном  отношении неформальными, после  формальных ответов министров Дума принимала формулу перехода — своеобразную резолюцию).

5.Подготовка нового избирательного закона

   Идея о необходимости изменения избирательного законодательства 1906 года, давшего неудачный (с правительственной точки зрения) состав депутатов I Думы, возникла в правительственных кругах в самом конце 1906 года, немедленно после того, как прошли выборы во II Думу. Первым из министров инициативу проявил государственный контролер П. Х. Шванебах, изложивший своё предложение Николаю II при докладе 13 января 1907 года. Премьер-министр П. А. Столыпин сказал Шванебаху, что он «ломится в открытую дверь».

   К маю 1907 года товарищем министра внутренних дел С. Е. Крыжановским было составлено три варианта нового избирательного закона. В первом варианте предполагалось полностью разделить курии землевладельцев, горожан и крестьян, не объединяя их в общем губернском избирательном собрании, а также учредить особую курию для евреев. Второй вариант, как принятый, подробно описывается в последующих разделах данной статьи. Третий вариант предусматривал предоставление выбора членов Думы губернским и уездным земским собраниям. Третий вариант изначально считался неудачным и не рассматривался всерьёз. Все варианты были разработаны эскизно, для обсуждения министрами предназначался не полный текст закона, а упрощённые схемы и таблицы.

   Второй вариант Крыжановский условно называл «бесстыжим». Так называемая «бесстыжесть» заключалась в том, что хотя закон предусматривал куриальные выборы и гарантировал фиксированное минимальное представительство куриям крестьян и рабочих, окончательный выбор депутатов из выборщиков данных курий принадлежал общему губернскому избирательному собранию, большинство в котором всегда имели землевладельцы и горожане высшего имущественного ценза. Таким образом, крестьяне и рабочие посылали в Думу таких представителей, которые выбирались из их числа помещиками и богатейшими горожанами.

Закон разрабатывался Министерством  внутренних дел негласно, без извещения  членов Совета министров.

   Заседания правительства, посвящённые обсуждению нового избирательного закона, начались только в начале мая 1907 года, после обыска в квартире социал-демократической фракции. Совещания министров проходили в конспиративной обстановке — из зала заседаний были устранены все чиновники канцелярии, не составлялось журналов заседаний. Обсуждение в Совете министров выявило разделение позиций — П. Х. Шванебах и министр финансов В. Н. Коковцов держались мнения об изменении избирательного закона и годовой отсрочке созыва новой Думы, братья министр иностранных дел А. П. Извольский и обер-прокурор Святейшего Синода П. П. Извольский считали, что Думу надо распустить, а затем действовать по ситуации, министр юстиции И. Г. Щегловитов выступал за роспуск Думы и новые выборы по старому закону, П. А. Столыпин и остальные министры выступали за роспуск Думы, новый избирательный закон и немедленный созыв новой Думы. Так как Совет министров не пришёл к единому решению, было предложено просить императора назначить дальнейшие совещания в расширенном составе, с привлечением авторитетных членов Государственного Совета.

20 мая министр юстиции И. Г.  Щегловитов объявил правительству  о нахождении при обыске 5 мая  документов, свидетельствующих о  групповом участии членов Думы  — социал-демократов — в противоправительственном  заговоре. Стало очевидным, что  новый закон должен быть принят  в наикратчайший срок. К дальнейшему  обсуждению ситуации были привлечены  члены Государственного Совета, бывшие министры И. Л. Горемыкин,  А. С. Ермолов, А. Г. Булыгин  и М. Г. Акимов. Три совещания  в расширенном составе прошли  вяло и привели к малоопределённым выводам.

Кризис: ультиматум правительства  и роспуск II Думы

5.1 Подготовка правительства к роспуску Думы

   Подготовка к роспуску Думы шла в двух направлениях — прокуратура готовила следственные документы, доказывающие преступления социал-демократов, а правительство разрабатывало новый избирательный закон. Новый закон задерживался, завязнув в совещаниях. Наконец, П. А. Столыпин вынужден был взять инициативу в свои руки и, не дожидаясь общего решения министров, предложить Николаю II выбор из трёх имевшихся вариантов нового избирательного закона, считая необсуждаемым условием немедленный созыв новой Думы. 29 мая Николай II выбрал вариант, который сам автор законопроекта С. Е. Крыжановский называл «бесстыжим». Крыжановский приступил к составлению полного текста закона и сумел написать (по эскизным вариантам) обширнейший и сложный документ за двое суток.

5.2 Ультиматум правительства

   1 июня, в пятницу, правительство неожиданно выдвинуло Думе ультиматум. Столыпин, присутствовавший на заседании Думы, попросил объявить заседание закрытым (то есть удалить публику). Затем представитель прокуратуры зачитал постановление судебного следователя о привлечении к ответственности всей социал-демократической фракции Думы на основании результатов обыска 5 мая. Выступивший после этого Столыпин пояснил требования правительства: Думе предлагалось отстранить 55 депутатов от участия в заседаниях, а с 16 депутатов снять парламентскую неприкосновенность.

   Столыпин завершил свою речь словами: «…какое бы то ни было промедление в удовлетворении этого требования или удовлетворение его в неполном объёме поставит правительство в невозможность отвечать за безопасность государства». Это был ультиматум с однозначной угрозой роспуска; но дата роспуска не была названа.

После Столыпина выступил представитель  прокуратуры, огласивший постановление  о предании депутатов суду.

5.3 События в Думе

   Теоретически, требования правительства могли быть удовлетворены; большинство голосов образовалось бы, если бы за это выступили все партии, кроме самых левых — социал-демократов, трудовиков и социалистов-революционеров. Но подобные инициативы даже не обсуждались кадетами, благодаря председательству Ф. А. Головина и центральному положению в политическом спектре, направлявшем заседания Думы. Вместо этого Дума категорически отказалась ответить на правительственный ультиматум немедленно (для этого имелись формальные процедурные предлоги), под председательством кадета А. А. Кизеветтера была создана специальная комиссия из 22 депутатов, которой следовало разобраться в деталях обвинения социал-демократов и доложить своё суждение Думе. Заседание продолжалось до глубокой ночи.