История возникновения прокуратуры

Но на практике полномочия генерал-прокурора оказались все  же скромнее и не выходили за пределы  «Должности». Главной функцией Ягужинского  – посредничество между императором  и Сенатом, и в основном по малозначительным делам. Причем генерал-прокурор не заслоняет собой Сенат от императора. Некоторые сенаторы по-прежнему пользуются не меньшим доверием Петра. Это создает  большие трудности  Ягужинскому. Он иногда опасается докладывать то или другое дело царю, не узнав мнение сенаторов. Его мечтой является послушный Сенат. 18 октября 1722 г. он писал Петру: «Я бы желал, чтоб Сенат из таких средних людей был сочинен, чтоб сильных особ споров и браней меньше было».³³ При этом он исходил не из личных амбиций, а из интересов дела.

Пост генерал-прокурора учреждался для того, чтобы навести порядок в Сенате, но добиться этого почти было невозможно.

Одной из основных задач  Ягужинского в первое время был  подбор кадров. Дело это было непростое, так как окружен он был, по его  словам, «коварными и лукавыми людьми. Причем Ягужинский не только подбирает кандидатов на прокурорские посты, но и принимает активное участие в формировании канцелярии Сената. Своих подчиненных генерал-прокурор стремился изолировать от какого-либо постороннего влияния, защитить их от нападок центральных и местных чиновников, но и требовал от них выполнения своих обязанностей. С целью контроля за подчиненными и, видимо, для независимости от Сената Ягужинский создает, наряду с сенатской канцелярией, еще одну собственно генерал-прокурорскую.

Прокуроры начинают активную борьбу с рутиной, требуют исполнения регламентов и указов, постоянно доносят генерал-прокурору о тех безобразиях, которые творятся в их поднадзорных учреждениях. А он выносит на рассмотрение Сената доношения прокуроров коллегий о неприсутствии их  членов положенного времени, об опоздании и прогулах не только членов, но и президентов и вице-президентов коллегий.

Ягужинский практически  не имел нареканий от царя за неисполнительность. Недаром Петр говорил: «Если что-нибудь смотрит Павел, то я знаю это так верно, как будто бы сам видел».³⁴ Петр был удовлетворен деятельностью своего генерал-прокурора. В 1723 г. он назначает его на почетную должность командира капитана вновь учрежденной кавалергардской роты. В 1724 г. награждает орденом Андрея Первозванного.

Но доверие Петра  к Ягужинскому не влияло на проведение царем в законодательстве принципа недоверия и надзора внутри самой  прокуратуры. 30 января 1723 г. императорским  указом вносится дополнение в главу XII «Должности генерал-прокурора». Она предоставила право обер-прокурору и обер-секретарям Сената доносить царю на генерал-прокурора, обер-секретарям коллегий генерал-прокурору – на президентов коллегий. Таким образом, не только по своему назначению, но и по своему устройству прокуратура являлась воплощением принципа недоверия со стороны верховной власти ко всему аппарату в целом и каждому чиновнику в отдельности. Однако надо иметь в виду положительные и отрицательные стороны этого недоверия. Всеобщая подозрительность, доносы, аресты невиновных, пытки, оговоры и самооговоры – все это элементы недоверия верховной власти к подданным и к подчиненным властям, и это, конечно, не способствовало созданию в обществе и государстве законности и уважения к закону. Но, с другой стороны, нельзя же было по-старому закрывать глаза на творившиеся повсюду безобразия, нельзя же было доверять бездельникам и мздоимцам. Петру I не удалось уничтожить великий кормленческий дух русской бюрократии. Но  первые зерна организации  государственного надзора были им брошены, и хотя попали на неблагоприятную почву и вскоре чуть было совсем не погибли, но постепенно проросли. 

Наряду с функцией надзора за деятельностью того учреждения, при котором состояли подчиненные генерал-прокурора, центральные и местные прокуроры с первых дней своего существования приобрели и функцию информации своего начальства. Регулярно прокуроры отправляли на имя генерал-прокурора рапорты о числе и характере рассмотренных дел, принятых по ним решений в форме ведомостей и таблиц.

Сейчас практически  невозможно установить, насколько эффективна была деятельность прокуратуры, учрежденной  Петром I. Но очевидно, что великий реформатор сделал решительный шаг в правильном направлении. Система надзора была далека от совершенства, она обладала пороками неправового государства, защищала от произвола чиновников не общество, а государство.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Развитие прокуратуры во второй четверти XVIII-XIX веках

 

2.1. Русская прокуратуры во второй четверти XVIII века

 

После смерти Петра I, в период царствования Екатерины I, прокурорский надзор еще сохранял свое государственное предназначение – осуществлять «наблюдение» за исполнением законов. Императорским Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» были подтверждены все прежние прерогативы генерал-прокурора и высшей прокуратуры. Кстати сказать, Екатерина I ревностно стремилась сохранить в неизмененном виде все те преобразования, которые были осуществлены Петром I, однако складывающаяся обстановка в Российской империи и, что важно, влияние «временщиков» не позволяли ей это сделать.³⁵ Уже при Екатерине I отмечаются значительные отступления от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Перестали играть важную роль Сенат, а также генерал-прокурор.³⁶ Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем кабинет, что привело к существенному ограничению прав полномочий Сената. Устремление «верховников» и «временщиков» к захвату верховной власти в государстве, их своекорыстные намерения не могли найти совмещения с осуществляемым прокурорами наблюдением за состоянием режима законности. В этой связи в некоторых сферах деятельности государственных органов возрождается фискальная служба.³⁷

Сложилось, таким образом, весьма парадоксальное положение: прокуратура  продолжала действовать в соответствии с принятым Петром I Указом от 12 января 1722 г., а ее влияние было существенно ограничено.

Во время царствования Анны Иоанновны (1730-1740) под влиянием Бирона и других «временщиков» деятельность генерал-прокурора и всей системы  органов прокуратуры практически была сведена на нет, хотя внешне все оставалось неизменным. Генерал-прокурор П.И. Ягужинский в высочайшем докладе императрице в 1730 г. предупреждал о том, к каким пагубным последствиям могут привести намерения Верховного тайного совета ограничить полномочия прокуроров по устранению нарушений закона.³⁸ К чести Анны Иоанновны надо отметить, что она прислушалась к совету П.И. Ягужинского и издала 20 октября 1730 г. Манифест. В нем указывалось, что существующие в стране беспорядки и злоупотребления способна устранить только прокуратура, учрежденная Петром Великим, который «при сочинении должности сенатской такие непорядки отвратить икал».³⁹

Формально компетенция  прокуратуры была восстановлена  в прежних рамках, однако практически  вследствие возрастающего влияния Бирона и его окружения прокуратура была лишена принадлежащих ей по закону полномочий. П.И. Ягужинский резко выступал против вмешательства Бирона в дела государственного плана, однако этого «временщика» преодолеть П.И. Ягужинскому не удалось. В 1731 г. П.И. Ягужинский был отстранен от должности генерал-прокурора и отправлен в почетную ссылку: послом России в Италию.

После отставки П.И. Ягужинского  должность генерал-прокурора в  течении многих лет оставалась номинальной, хотя в провинциях прокуроры продолжали осуществлять возложенные на них полномочия по наблюдению за исполнением законов. Более того, Указом от 3 сентября 1733 г. «О должности прокурора» надзор прокурора за надворными судами был преобразован в губернский надзор с правом прокуроров постоянного наблюдения за законностью деятельности губернатора и его канцелярии. Однако данный Указ не привел к восстановлению полномочий органов прокуратуры в целом, в том виде, в каком это было предначертано Петром  I.⁴⁰

Императрица Елизавета  Петровна (1741-1761), вступив на престол, восстановила полномочия прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора в пределах, Сформулированных Указом Петра I от 12 января 1722 г. Одним из первых указов Елизаветы Петровны явился Указ от 12 декабря 1741 г. о восстановлении полномочий Сената, состоявшего при нем генерал-прокурора и всей системы органов прокуратуры.⁴¹

Значительно возросли роль и значение прокуратуры после  вступления на престол Екатерины II. В царствование Екатерины II (1762-1796) прокурорский надзор был не только полностью восстановлен, но и усовершенствован. Прокуратура обрела ряд новых полномочий, был существенно расширен предмет надзора прокуроров, особенно в пределах губерний. В соответствии с высочайшим Манифестом от 15 декабря 1763 г. Сенат был поделен на шесть департаментов; первый из них ведал государственными, политическими и внутренними делами с обязательном участием в его заседаниях генерал-прокурора. В остальные были назначены обер-прокуроры.⁴²

Влияние генерал-прокурора  с годами возрастало: он принимал участие в работе комиссий по подготовке нового Уложения, управлял всей внутренней администрацией, получал на свое имя высочайшие указы и повеления и объявлял их через Сенат.

Дальнейшая законотворческая деятельность Екатерины II в области прокуратуры  и прокурорского надзора была направлена на совершенствование системы органов прокуратуры и повышение влияния прокуратуры на состояние законности в государстве Российском.

Таким образом, в России стала действовать прокурорская система как орган надзора за соблюдением законов, то есть был сформирован надзорный тип прокуратуры, имевший задачей осуществлять надзор за соблюдением законов, в том числе и органами управления и входящими в них контрольными органами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Прокуратура в XIX веке

 

При Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, как в центре, так и на местах.⁴³ В значительной мере были сокращены штаты прокуроров и стряпчих. В 1797 году были ликвидированы должности губернских стряпчих.

Во время царствования Александра I прокурорский надзор был возрожден, причем генерал-прокурор наделен полномочиями министра юстиции. Эпоха Александра I характерна тем, что по инициативе  и под руководством выдающегося юриста России М.М. Сперанского был разработан  Свод законов Российской империи, который действовал до 1917 года.

Устройство и организация  деятельности органов прокуратуры  в результате судебной реформы третьей  четверти XIX в. кардинально изменились. В первую очередь это коснулось основных направлений деятельности прокуратуры. Прокуратура, по сути, была отлучена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исключением законности судебных решений), ей была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве.⁴⁴ В то же время остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать прокуратура. Следует отнести её к суду, к администрации или же создать особое ведомство?  Наиболее правильным и продуктивным представлялось, что прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры. Итак, в 1864 г. прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах». Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г. прокурорский надзор в судах вверялся обер-прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции, который являлся и генерал-прокурором. В это время появляются основы организации прокуратуры как органа, базирующегося на иерархической дисциплине и единоначалии и независимого от местных, административных и судебных структур. Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами уголовного и гражданского судопроизводства. Суть судебной реформы состояла по существу в ограничении прокурорского надзора, в том, чтобы его деятельность осуществлялась только в судебной области и в поддержании государственного обвинения.⁴⁵

После убийства 1 марта 1881 г. его преемник Александр III принял меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс. Рескриптом Александра III была учреждена комиссия во главе с генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.⁴⁶

Эта сторона деятельности прокуроров особо отчетливо проявилась после революции 1905 г. массовыми  репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами. Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться до 1917 года. Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим царским самодержавием в 1917 году.

Таким образом, после  смерти Петра I прокуратура России испытала много «взлетов» и «падений». Петр Великий надеялся покончить с произволом и злоупотреблениями чиновников в центре и на местах, полагая, что прокуроры независимые от каких бы то ни было властей. Однако при преемниках Петра ее роль практически  была сведена к нулю.

 

 

 

 

Глава 3. Прокуратура России на советском и современном этапе

 

3.1. Прокуратура России советского периода

 

Советская прокуратура  была создана 28 мая 1922 года, когда Председателем ВЦИК было подписано Положение о прокурорском надзоре. Этому предшествовала ожесточенная идеологическая борьба по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники проекта Положения о прокурорском надзоре выступали против централизации органов прокуратуры и независимости их от местных органов. Они выступали за «двойное» подчинение прокуроров — центральной прокурорской власти и губернским исполкомам.⁴⁷

 В ход дискуссии по вопросу о статусе прокуратуры вмешался В.И. Ленин, написавший «О двойном подчинении и законности».⁴⁸ В этом смысле были изложены принципы организации и деятельности советской прокуратуры, реализованные в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 года. В Положении нашли закрепление принципы единства и централизации прокурорской системы и ее независимости от местных влияний.

Если до 1864 года российская прокуратура была учреждением надзорного типа, затем в основном осуществляла условное преследование.⁴⁹ То с 1922 года был создан смешанный тип прокуратуры, она стала выполнять функции и надзор за исполнением законов.

Поначалу созданная  прокуратура не была самостоятельным  органом. В течение длительного  времени она находилась в составе  Наркомюста РСФСР, а затем, вплоть до 1993 года, при Верховном Суде СССР осуществляла надзор за законностью в стране во взаимодействии с органами юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики.