Развитие системы государственных учреждений во второй половине ХІХ века

Высшим законосовещательным органом  был Государственный Совет, который в 60-70-х гг. провел большую работу по рассмотрению проектов законов и подготовки их для утверждения императора. Однако его значение в последующие годы ослабло. Функции Государственного Совета оставались прежними, но при нем были учреждены различные комитеты (по делам об устройстве сельского населения, Кавказский, Западный) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). В 80-х гг. Государственный Совет был подменен Комитетом министров.

После отмены крепостного права  развитие капитализма, хотя и опутанного остатками феодализма было основным явлением социально-экономической жизни России. Оно обусловило значительное усиление роли министерств по руководству отраслями производства. Для России с ее обширной территорией особенно велико было значение железных дорог. Поэтому в 1865 г. Главное управление путей сообщения было преобразовано в Министерство путей сообщения.

Для укрепления финансовой системы  страны, осуществления выкупных операций в составе Министерства финансов было создано Главное выкупное учреждение, на которое возлагался контроль за своевременной выплатой крестьянами кредитов. В составе Министерства финансов был также образован Департамент торговли и мануфактуры, руководивший государственными и принадлежащими царю предприятиями и оказывающий финансовую помощь частным предприятиям. Были упразднены дореформенные казенные кредитные учреждения и вместо них в 1860 г. был создан Государственный банк. В 1864 г. возник первый акционерный Санкт-Петербургский частный коммерческий банк, в последующие годы их число возросло.

В условиях обострения классовой борьбы, активизации народнического движения в феврале 1880 г. правительство пошло  на учреждение Верховной распорядительной комиссии во главе с генералом  М.Т. Лорис-Меликовым (1825-1888), на которую  возлагалась обязанность установления общественного спокойствия¹.

Отмена крепостного права потребовала  безотлагательной перестройки системы  местного самоуправления.

В 1859 г. при министерстве внутренних дел была создана комиссия для  разработки проекта хозяйственно-распорядительного управления в уезде. Разработанный проект «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» после рассмотрения в Государственном Совете 1 января 1864 г. был утвержден Александром II. Создавались земские учреждения – земства, состоящие из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительными органами земства были земские (губернские и уездные) собрания. Члены земских собраний, или гласные, избирались по трем куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ – их назначали волостные сходы. Исполнительными органами являлись уездные и земские управы, избиравшиеся на земских собраниях. Раз в год гласные созывались на сессию для утверждения годовых отчетов исполнительных органов – управ, для рассмотрения дел земского хозяйства, доходов и расходов. В сферу деятельности земских учреждений вмещалось содержание местных путей сообщения, строительство и содержание школ, больниц, приютов, церквей, организация медицинской помощи населению, страхование имущества и т. п.

Организация земских учреждении допускалась  на губернском и уездном уровнях. Реформа не предусматривала формирование как руководящих центральных органов земств, так и низших земских органов в волостях.

Объявив земства всесословными учреждениями, правительство все же законодательно оформило положение о том, что председателями земских собраний могут быть только предводители губернского и уездного дворянства. Этим самодержавие обеспечивало преобладание дворянского сословия в управлении государством. Правительство поставило земские учреждения под контроль центральной власти. В 1866-1867 гг. Сенат и Министерство внутренних дел приняли целый ряд разъяснений, ставящих земских деятелей в зависимость от государства. Губернатор и министр внутренних дел получили право приостанавливать решение земств, если оно противоречило «общим государственным пользам». Указы 1868-1874 гг. ограничили гласность, свободу прений в земских собраниях.

Земские учреждения в стране формировались  постепенно. В начале 80-х гг. земства  функционировали в 34 из 50 губерний. На окраинах страны земства так и не были введены. Положительные результаты деятельности земских учреждений были характерны прежде всего в сфере образования, здравоохранения и сборе статистических данных в тех или иных областях жизни. В середине 70-х гг. число земских школ достигло 12 тыс., на содержание которых уходило 14 % бюджета, расходы на медицинские нужды составляли 18 % бюджета земств.

Земские учреждения решали вопросы местного самоуправления в уездах и губерниях. Но оставались города России, в условиях развития капитализма нуждавшиеся в органах самоуправления.

В 1862 г. «Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга» было распространено на Москву и Одессу. Одновременно с  этим началась подготовка реформы городского общественного самоуправления применительно ко всем городам России. Для ее разработки были составлены комиссии из представителей дворянской и буржуазной общественности. Подготовленный к 1864 г. проект несколько раз пересматривался и только 16 июня 1870 г. «Городовое положение» получило силу закона. Согласно закону екатерининское сословное городское управление, действующее с 1785 г., упразднялось и вводились всесословные городские думы, члены которых – гласные, избирались на четыре года на основании имущественного ценза. Число гласных по различным городам составляло от 30 до 72 человек. Исключение составляли Петербург и Москва, где число гласных достигло соответственно 250 и 180. Городская дума избирала свой рабочий исполнительный орган – городскую управу, возглавляемую городской головой. Он был одновременно и председателем городской думы. К компетенции городского управления были отнесены вопросы благоустройства города, транспорт, канализация, водопровод, организация просвещения и образования, здравоохранения и др.

Городское самоуправление зависело от государственной  власти. Городской голова уездного города после избрания собранием утверждался губернатором, а губернатор города – министром внутренних дел. Городская дума подчинялась Сенату. Городское общественное самоуправление было введено во всех городах России, за исключением городов Польши, Финляндии, Средней Азии (в Ташкенте дума была учреждена). Хотя органы городского самоуправления и находились в зависимости от государственно-бюрократической системы, однако они создавали более благоприятные, чем прежде, условия для развития хозяйства, торговли, благоустройства городов. Городским головой часто избирался представитель крупной буржуазии.

Проведенная в 1862 г. полицейская реформа создала  уездные полицейские управления во главе с исправником, власть которого распространялась на уезд и города. Исправник назначался Министерством внутренних дел. С 1867 г. основным жандармским органом на всей территории России, кроме Польши, Кавказа и Сибири, стали жандармские управления.

Для управления отпущенными на волю крестьянами  Положения 19 февраля поставили крестьянский мир, руководимый правительственными органами. Крестьяне были объединены в сельские общества, в состав которых вошли лица, жившие на земле помещика. Сельские общества были объединены в волости, включающие сельские общества с населением от 300 до 2 тыс. чел. Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Староста созывал сход для решения хозяйственных, бытовых и организационных вопросов, следил за выполнением повинностей, имел право за проступки подвергать крестьян штрафу до 1 руб., принудительным работам и аресту до двух дней.

Волостное управление, состоящее под  сельскими обществами, включало волостной  сход, волостного старшину, волостное  проявление и крестьянский волостной суд. Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов, решал вопросы по хозяйственным и общественным делам, например, вопросы рекрутской повинности, создания волостных училищ, волостных запасных магазинов. Волостной старшина, избираемый на волостном сходе, исполнял волостные приговоры, заведовал волостным хозяйством, руководил деятельностью сельских старост и занимался административно-полицейскими вопросами. Волостной сход избирал волостной суд, который рассматривал имущественные споры между крестьянами, незначительные проступки, совершенные крестьянами.

Контроль за деятельностью сельского  и волостного управления осуществлял мировой посредник, избираемый из местных, потомственных дворян и утверждаемый по представлению губернатора правительством. Мировой посредник, с одной стороны, являлся представителем центральной власти, а с другой – был связан с местным дворянством. В компетенции мирового посредника находились вопросы: содействие соглашению крестьян с помещиками и составлению уставных грамот; утверждение выборных должностных лиц крестьянского управления; рассмотрение жалоб на органы крестьянского управления и т. д. Все распоряжения мирового посредника должны были неукоснительно выполняться должностными лицами крестьянского управления.

2.2 Итоги развития  системы  государственных учреждений  во второй половине XIX века.

Таким образом, реформы 60-70-х  гг. XIX в. мало затронули высшие органы государственной власти. Прежде всего они были направлены на преобразование системы местного управления. Император Александр II исходил из того, что монархия – лучшая  и наиболее приемлемая для России форма правления. Но политический кризис конца 70-х начала 80-х гг., вызванный недовольством значительной части общества результатами проведенных реформ, когда раскол власти и общества по сути находился в стадии открытой войны, подвел Александра II к выводу о необходимости завершения реформ созданием высшего представительного органа страны,   т. е. преобразование системы центрального управления. Однако 1 марта 1881г. царь-освободитель был убит членами «Народной воли», поставившей целью изменение социально-политического строя в России путем цареубийства.

3. Земля российского  Дальнего Востока. 

3.1. Образование  Приамурского генерал-губернаторства.

Почти одновременно с проникновением Российской империи в Среднюю  Азию шел процесс колонизации  земель, расположенных по реке Амур и Тихоокеанскому побережью. Усилиями генерал-губернатора Восточной Сибири Н.Н. Муравьева, начальника Амурской экспедиции Г.И. Невельского, благодаря подвижнеченскому труду тысяч русских солдат и казаков в 50-е годы XIX в. приамурские земли, открытые русскими землепроходцами в XVII в., были воссоединены с Россией и включены в состав Восточной Сибири. Это было сделано при минимальной поддержке правительства, в сжатые сроки, без применения оружия, малыми средствами, цивилизованным путем.

Одной из самых больших заслуг Муравьева  явилось оформление присоединения  амурских земель международным договором. Заключение Айгунского договора1858 г. между Российской и Дайцинской империями явилось венцом всей его деятельности. По предложению маньчжурской стороны в преамбуле трактата было указано, что договор заключен «по общему согласию, ради большой вечной взаимной дружбы двух государств, для пользы их подданных и для защиты от иностранцев». Была определена граница по Амуру до Уссури. «Левый берег реки Амур, начиная от реки Аргунь до морского устья р. Амура, - говорилось в статье договора, - да будет владением Российского государства, а правый берег, считая вниз по течению до р. Уссури, владением Дайцинского государства». В переговорах стороны пришло к соглашению о необходимости временного кондоминиума на территории к востоку от Уссури. Окончательное разграничение было сделано в дополнительном Пекинском договоре 1860г.

Ознакомившись с текстом Айгунского договора, Александр II сделал на нем надпись: «Лучшего мы желать не можем». Именным указом Александра II Н.Н. Муравьев был возведен в графское достоинство с добавлением к его фамилии Амурский.

В заложенных Муравьевым-Амурским основах  управления новыми землями были предусмотрены  их административно-территориальное  деление и освоение. На присоединенных территориях были образованы две  области – Приморская (1856 г.) и  Амурская (1858 г.). В 1860 году в соответствии с Пекинским договором к Приморской области был присоединен Уссурийский край. Области являлись составной частью Восточно-Сибирского генерал-губернаторства. Присоединение к Сибири почти миллиона квадратных километров приамурских земель сделало Восточно-Сибирское губернаторство огромным, не поддающимся оперативному управлению. Поэтому в феврале 1860 г. Муравьев-Амурский подал на высочайшее имя Записку о разделении Восточной Сибири и преобразование Приморской области в особое генерал-губернаторство. Амурская же область оставалась в подчинении генерал-губернатора Восточной Сибири.  Против муравьевского проекта выступили некоторые министры, опасавшиеся, что его осуществление повлечет за собой новые значительные расходы.

Проблема административного устройства и управления Сибири не раз обсуждалась в специально созданных комиссиях.

За создание Приамурского генерал-губернаторства в 1876 г. высказывалось особое совещание  под председательством великого князя Константина Николаевича.  Начавшаяся в следующем году война с Турцией отодвинула решение административных проблем Восточной Сибири. Но некоторые назревшие вопросы правительству приходилось все же решать. Так, должность приморского военного губернатора отделили от заведования портами Тихого океана. С этой целью было образовано Владивостокское военное губернаторство (1880-1888 гг.). Центр управления Приморской областью был перенесен из Николаевска в Хабаровку. Вместе с тем нерешенность многих вопросов негативно отражалась на самых отдаленных территориях – Камчатке и Сахалине. Командированный летом 1877 года на Камчатку подполковник П.Н. Козик в представленном отчете высказал опасение, что американцы могут привлечь на свою сторону местное население, так как все русское там принижено. Характеризуя местную администрацию, он писал, что это «люди без образования, без способностей к инициативе, живущие своими узкими эгоистическими интересами». Однако неоднократные предложения  об образовании Камчатской области столица упорно игнорировала.

Сдвиг в административно-территориальном переустройстве Восточной Сибири произошел лишь в начале 80-х гг. И одной из причин этому явилось обострение русско-китайских и русско-английских противоречий в Азии.