Охрана культурных ценностей

Эта оговорка относится к объектам культуры, которые подлежат, согласно Гаагской конвенции 1954 года, общей защите. Конвенцией создана, кроме общей, также система специальной защиты тех движимых и недвижимых ценностей культуры, которым придается первостепенное значение. Но и для этих ценностей Гаагская конвенция предусматривает защиту с оговоркой - их иммунитет может быть снят, т. е. они могут быть лишены защиты, в «исключительных случаях неизбежной военной необходимости». Таким образом, защита культурных ценностей, предусмотренная Гаагской конвенцией 1954 года, - это защита с оговоркой, защита с условием. Гаагская конвенция 1954 года заимствовала это ограничение у Гаагской конвенции 1907 года о законах и обычаях сухопутной войны. [22]

Однако сами эти понятия - «настоятельная военная необходимость» и «исключительные случаи неизбежной военной необходимости» - не были определены Гаагской конвенцией 1954 года, их содержание осталось неясным. Поэтому нельзя не согласиться с теми, кто считает, что оговорка о настоятельной военной необходимости, так же как и о неизбежной военной необходимости, «открывает возможность умышленного разрушения культурных памятников из чисто военных соображений, и поэтому такая формулировка неприемлема и должна быть изменена».

В 1977 году был принят Дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 года, относящийся к защите жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол І 1977 года). С его принятием было покончено с подходом, установленным Гаагской конвенцией 1954 года. Этот протокол предусматривает, что только военные объекты могут быть подвержены военной атаке, а граждане и гражданские объекты не могут быть предметом такой атаки. Ценности культуры являются гражданскими объектами и в качестве таковых не могут быть объектом враждебного военного акта, направленного на них. Гражданские объекты, а следовательно, и ценности культуры могут стать объектом враждебных актов, только если они превращены в военные объекты. Это правило не предусматривает исключений. [14]

Дипломатическая конференция, которая приняла Протокол І 1977 года, дала определение понятию «военный объект», и это считается одним из ее больших достижений. Согласно статье 52, параграфу 2, определение военного объекта содержит два критерия, которые должны быть выполнены одновременно (кумулятивно) для того, чтобы объект был признан военным: это, во-первых, естество, местонахождение, предназначение или использование объекта, которые должны быть такими, чтобы они «приводили к эффективному вкладу в военные действия», и, во-вторых, военное преимущество, которое уничтожение, захват или нейтрализация этого объекта дает, при этом военное преимущество должно быть «определенным, при данных обстоятельствах».

В 1992 году голландское правительство совместно с ЮНЕСКО поручило профессору Патрику Бойлану провести обстоятельный анализ Гаагской конвенции 1954 года (и ее Первого Протокола, который также был подписан в 1954 году) для того, чтобы выяснить причины ее «очевидного неуспеха» в достижении ясных и достойных целей, которые были перед ней поставлены. [17]

В результате рекомендаций, содержащихся в докладе профессора Бойлана, и большой подготовительной работы голландского правительства и ЮНЕСКО была созвана Дипломатическая конференция, в рамках которой 17 мая 1999 года был подписан Второй протокол к Гаагской конвенции 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (в настоящее время его ратифицировали 33 государства), который вошел в силу в 2004 году. [18]

Этот Протокол воспринял положение Протокола І 1977 года о том, что против ценностей культуры не могут быть направлены враждебные действия, за исключением случаев, когда они становятся военными объектами. Второй протокол, в отличие от Протокола І 1977 года, ограничил случаи, которые дают основание считать, что объект культуры стал военным. Это ограничение было достигнуто с большим трудом на Дипломатической конференции в Гааге в 1999 году. Не было спора о том, что в отличие от других гражданских объектов естество и предназначение ценности культуры не могут превратить ее в военный объект, использование же для военных целей - может. Однако вопрос о местонахождении вызвал горячие дебаты. Греческая и египетская делегации, а также Международный Комитет Красного Креста были категорически против того, что местонахождение культурной ценности само по себе способно превратить ее в военный объект, ибо в этом случае защита культурных ценностей в принципе будет значительно ущемлена. Хотя критерий местонахождения культурной ценности не был убедительно обоснован, несколько делегаций, в большинстве из стран НАТО, упорно настаивали на нем. В конечном итоге, компромисс был достигнут и была принята следующая формулировка: враждебный акт может быть направлен на ценность культуры, только если в силу своей функции она превращена в военный объект. Можно согласиться с юристом Международного Комитета Красного Креста Жаном-Мари Генкаертсом, участвовавшим в работе над Вторым протоколом, что только при большом воображении можно утверждать, что слово «функция» включает в себя не только использование, но также «местонахождение» культурной ценности.

Спор о применении критерия местонахождения относился к ценностям культуры, которые подлежат, согласно Гаагской конвенции 1954 года и Второму протоколу к ней, общему режиму защиты. Что же касается культурных ценностей, которые в силу Второго протокола подлежат усиленному режиму защиты, то тут разногласий не было: защита культурного объекта может быть снята, только если этот объект используется как военный.

Пакт Рериха об охране художественных и научных учреждений и исторических памятников, подписанный 15 апреля 1935 года в Белом доме, предусматривает их защиту без оговорок. Благодаря деятельной инициативе Н.К. и Е.И. Рерихов и их сподвижников, во многих странах мира была достигнута огромная победа накануне Второй мировой войны, ибо Пакт впервые ясно и категорично установил в международном праве принцип приоритета защиты ценностей культуры, которые имеют непреходящее значение для всего человечества, над военной необходимостью, имеющей преходящее и конъюнктурное значение. Уже сама эта постановка вопроса показывает огромную разницу между Пактом Рериха и принятыми до него Гаагскими конвенциями 1907 года о законах и обычаях сухопутной войны и относительно бомбардировок военно-морскими силами во время войны. [20]

Подписанием Пакта Рериха всем народам, человечеству была дана огромная возможность - спасти в предстоящей мировой войне многие бесценные сокровища культуры, ибо Пакт Рериха был задуман и разработан как универсальный международный договор. Это нужно особо подчеркнуть. Пакт впервые регламентировал принципы и правила защиты культурных ценностей, и эти установления имели и имеют общемировое значение. Об универсальном характере Пакта свидетельствуют материалы ІІІ Конференции, состоявшейся в ноябре 1933 года в Вашингтоне, которая рекомендовала принять этот гуманный документ «правительствами всех наций как демонстрацию благородного отношения своих народов к делу защиты культуры». Более того, в самом тексте договора сказано, что государства, не подписавшие договор в момент его открытия, могут в любое время подписать его или присоединиться к нему. Напомним, что при подписании договора президент Рузвельт сказал: «Предлагая этот Пакт для подписания народам всего мира, мы стремимся к всемирному применению одного из важнейших принципов сохранения современной цивилизации».

Из-за того, что многие страны, и прежде всего европейские, не присоединились к Пакту Рериха накануне Второй мировой войны, возможность спасти многие сокровища человеческого гения была потеряна. Гаагские конвенции 1907 года, как показала Первая мировая война, не помогли защитить ценности культуры. Об этом писал в своем послании к ІІІ Конференции по Пакту Рериха барон Мишель де Таубе: «…обе конвенции 1907 года достаточно показали во время мировой войны свою несостоятельность». Неэффективность Гаагских конвенций была подтверждена, к сожалению, и Второй мировой войной. В 1999 году Жан-Мари Генкаертс писал: «История нам показала, однако, что концепция военной необходимости не смогла значительно ограничить военных действий. Во Второй мировой войне, к примеру, военные действия велись в условиях договоренности, что никакая собственность не может быть разрушена, если настоятельная военная необходимость не требует этого. И все же целые города были уничтожены». [24]

После Второй мировой войны была потеряна еще одна возможность - удержать завоеванные Пактом Рериха позиции в отношении международной защиты культурных ценностей: Пакт Рериха не был предложен всем странам мира для присоединения к нему и потому остался региональным договором, подписанным только странами обеих Америк.

Во время Дипломатической конференции, которая приняла Гаагскую конвенцию 1954 года, на оговорке «в случае военной необходимости» настаивали США, Англия и некоторые другие страны. Интересен факт - представитель Румынии указал, что в Пакте Рериха этой оговорки не содержится, и выразил удивление, что именно США, которые подписали Пакт Рериха, настаивают на ее включении. Советская делегация была против этой оговорки, ее руководитель В.С.Кеменов сказал, что охрана культурных ценностей для будущих поколений является задачей, которая стоит выше любой «военной необходимости». Когда бомбы падали над Акрополем, Версалем и Вестминстером, вряд ли кого-нибудь могло успокоить то, что эти разрушения велись «законно», в соответствии с Гаагской конвенцией. Тем не менее, оговорка была принята на конференции большинством голосов и в Гаагской конвенции 1954 года записана в виде формулы «настоятельная военная необходимость». В этом отношении Гаагская конвенция 1954 года по сравнению с Пактом Рериха явилась шагом назад. И только спустя полвека, в 2004 году, когда вошел в силу Второй протокол к Гаагской конвенции 1954 года, был достигнут тот уровень безоговорочной защиты, который Пакт Рериха предусмотрел еще в 1935 году! [14]

В пятой статье Пакта говорится, что ценности культуры перестают пользоваться защитой в случае использования их в военных целях. Ни местонахождение культурного объекта, ни что-либо иное не может служить основанием для снятия защиты, предусмотренной Пактом. Это простое и единственно верное решение было принято во Втором протоколе 1999 года к Гаагской конвенции 1954 года с большим трудом и благодаря компромиссам в формулировках спустя несколько десятилетий после подписания Пакта.

Этот Протокол содержит некоторые новые правила, которых нет в Пакте Рериха и которые создают дополнительные гарантии для защиты ценностей культуры. Эти новые правила, выработанные на основе приложения Протокола I 1977 года к Женевским конвенциям, еще раз доказывают правоту Н.К. Рериха, который всегда настаивал на изучении и использовании опыта Красного Креста в вопросах защиты культуры. Согласно Второму протоколу, памятник культуры, который превращен в военный объект, может быть атакован, только если нет альтернативы и лишь после предварительного предупреждения (когда обстоятельства позволяют делать такое предупреждение). Большим достижением Второго протокола 1999 года считаются также положения об индивидуальной уголовной ответственности отдельных физических лиц за нарушение международных правил защиты ценностей культуры.

2.3 Контроль государства

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия РФ? является Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультуры). [23]

Росохранкультуры находится в ведении Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ. Положение о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультуры) утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 301. [28]

Росохранкультуры осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

К полномочим Росохранкультуры, в частности, относятся:

осуществление государственного контроля за вывозом и ввозом культурных ценностей

принятие решений о возможности вывоза или временного вывоза культурных ценностей, выдача юридическим и физическим лицам свидетельства на право их вывоза и временного вывоза

регистрация культурных ценностей, ввозимые и временно ввозимые на территорию РФ

заключение договоров о возврате вывозимых культурных ценностей с лицами, ходатайствующими об их временном вывозе

обеспечение экспертизы культурных ценностей, заявленных к вывозу и временному вывозу, а также при их возврате после временного вывоза

Возложенные на него функции Росохранкультуры осуществляет совместно с:

Государственной архивной службой России

таможенными органами

органами внутренних дел

федеральными органами государственной безопасности РФ

иными правоохранительными органами

В качестве коллегиального органа по вопросам вывоза и ввоза культурных ценностей образуется Межведомственный совет по вопросам вывоза и ввоза культурных ценностей. [25]

Министерство культуры РФ составляет перечень культурных ценностей, подпадающих под действие Закона о ввозе и вывозе культурных ценностей.

ФТС РФ силами специализированной службы осуществляет в таможенных пунктах контроль за порядком вывоза и ввоза культурных ценностей, установленным Законом.

Экспертизу заявленных к вывозу, временному вывозу, а также возвращенных после временного вывоза культурных ценностей осуществляют уполномоченные Министерством культуры РФ и Государственной архивной службой России на осуществление этой деятельности специалисты музеев, архивов, библиотек, реставрационных и научно-исследовательских организаций и иные специалисты.