Общие положения и гражданско-правовой статус медицинского учреждения в Российской Федерации

Существует мнение, что осуществляемые в Российской Федерации социально-экономические и правовые реформы приобрели длительный и затянувшийся, в ряде случаев застойный характер, что привело к кризисному положению. Как следствие этого произошло снижение духовного и нравственного потенциала общества. В России возникла так называемая системная ситуация, которая охватила политическую, экономическую, социальную и другие сферы жизни общества. К сожалению, она оказала катастрофическое влияние и на такую сферу, как охрана здоровья населения, особенно в области здравоохранения. Все это способствовало существенному ухудшению в стране медико-демографических показателей. Как в РФ в целом, так и в большинстве ее субъектов наметилась устойчивая тенденция роста общей и младенческой смертности, постоянно увеличивается общая заболеваемость, заболеваемость и смертность от туберкулеза и других социально значимых болезней. В связи с этим происходит ежегодное снижение численности российского населения. Вследствие такого положения в стране возникла реальная угроза физическому и психическому здоровью нации. В то же время обеспечение здоровья населения в целом и каждого отдельно взятого человека - гражданина РФ должно являться неотъемлемой составной частью одной из приоритетных задач Российского государства и общества, что, по-видимому, будет способствовать преодолению возникшего кризиса в данной сфере. При этом следует обратить особое внимание на необходимость неукоснительного выполнения принимаемых постановлений об улучшении медицинского обслуживания и обеспечения лекарственными средствами населения страны.

Все сказанное определяет особую значимость системного медико-юридического исследования состояния законодательства в области здравоохранения, а также технологии правового регулирования в сфере охраны здоровья населения субъектов РФ.

§ 2. Полномочия медицинского учреждения в заключении и исполнении гражданско-правовых договоров

В отличие от подавляющего большинства юридических лиц, медицинское учреждение не входит в число собственников принадлежащего им имущества, а, как и унитарные предприятия, является субъектом ограниченного вещного права; к последнему относится право оперативного управления. Как известно, ограниченные вещные права производны от права собственности. В законе определены их виды, те из собственников, которые вправе установить такое вещное право, субъект, содержание субъективного права и пределы его осуществления. Никто не вправе установить вещное право, не предусмотренное законом. 25

Однако в зависимости от целей деятельности медицинского учреждения в законе или других правовых актах определяется, на базе какой собственности оно может быть создано.

Свою деятельность медицинское учреждение осуществляет за счет денежных средств, выделяемых ему собственником. Однако для реализации поставленных целей только одного этого недостаточно, требуется иное движимое и недвижимое имущество (здания, земельные участки и др.). Поэтому при создании учреждения собственник, определяя объем финансирования, выделяет часть своего имущества и закрепляет ее за учреждением в качестве необходимого имущества.

Имущество медицинского учреждения делится на два вида: а) собственность учредителя (учредителей); б) имущество медицинского учреждения, полученное от осуществления приносящей доходы деятельности.

Правовой режим собственности учредителя, в общих чертах, состоит в следующем: учредитель (учредители) закрепляет за медицинским учреждением в целях обеспечения медицинской деятельности объекты права собственности - землю, здания, сооружения, имущество, оборудование. Эти отношения фиксируются в договоре между учредителем (учредителями) и медицинским учреждением.

К договору нередко прилагают передаточный акт, в котором точно определяют все имущество, которое передается медицинскому учреждению.

Особый правовой режим установлен для земельных участков: они закрепляются за медицинскими учреждениями в бессрочное бесплатное пользование, но, нужно отметить, что этим правом пользуются лишь государственные и муниципальные медицинские учреждения.

Объекты собственности, которые учредитель закрепляет за медицинским учреждением, находятся у него на правах оперативного управления согласно ст.296 ГК РФ.

Право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента фактической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника (п.1 ст.299 ГК РФ). 26

Впервые конструкция оперативного управления получила глубокую научную разработку в трудах известного советского юриста А.В. Венедиктова27 в тот период, когда перед учеными стоял вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота.

В соответствии с действующим законодательством правом оперативного управления обладают и коммерческие, и некоммерческие юридические лица. Содержание права оперативного управления раскрывается в п.1 ст.296 ГК РФ: казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения. На первый взгляд создается впечатление единого содержания субъективного права и прежде всего в отношении правомочия распоряжения. Судя по содержанию указанной статьи ГК РФ, можно прийти к выводу о том, что и казенное предприятие, и медицинское учреждение обладают правом распоряжения принадлежащим им имуществом. Однако из положений п.1 ст.297 и п.1 ст.298 ГК РФ вытекает совсем иное. Так, при наличии согласия собственника казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, а произведенную им продукцию реализует самостоятельно (п.1 ст.297 ГК РФ). Учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (п.1 ст.298 ГК РФ).

Следовательно, медицинское учреждение полностью лишено права ограниченного распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете, поскольку без этого невозможно осуществление его деятельности. То есть, понятие права оперативного управления медицинского учреждения включает в себя право владения и право пользования, право распоряжения движимым имуществом распространяется только на денежные средства, выделяемые ему собственником. Никаким другим имуществом, находящимся в оперативном управлении, медицинское учреждение распоряжаться не вправе. При возникновении такой необходимости оно вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества. 28

Однако указание в ГК РФ на наличие правомочия распоряжения в содержании права оперативного управления повлекло за собой весьма распространенную ошибку в нормативных актах, определяющих правовой режим имущества медицинского учреждения, медицинское учреждение вправе выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя. Может сдавать в аренду свои помещения и снимать помещения в других организациях. Для этого Закон не требует получения согласия учредителя, хотя в договоре между медицинским учреждением и учредителем этот вопрос может быть урегулирован.

Среди ученых также есть мнение о том, что в силу п.2 ст.299 ГК РФ учреждение вправе выступать в качестве арендодателя в отношении принадлежащего ему на праве оперативного управления имущества. 29

Решение о сдаче в аренду может принять руководитель медицинского учреждения, но воспользоваться своим правом он может при наличии двух условий:

• согласия совета медицинского учреждения (в вузе - с согласия учёного совета вуза);
• цена аренды не может быть ниже цены, сложившейся в данном регионе, т.е. фактически ниже самой низкой цены.

Если одного из этих условий нет, то руководитель не вправе сдавать помещения в аренду.

Рассматриваемое право - одно из прав юридического лица по распоряжению имуществом (в данном случае, находящимся во владении лица на праве оперативного управления).

Но поскольку содержание права оперативного управления учреждения осталось неизменным долгое время и на практике заключение договора аренды в отношении имущества медицинских учреждений - достаточно распространенное явление (киоски, буфеты и др.), постольку представляется целесообразным предоставление учреждению права сдавать в аренду любое находящееся у него имущество с согласия собственника, при этом указав на то, что арендные платежи остаются в распоряжении учреждения и направляются исключительно на поддержание технического состояния недвижимого имущества либо на реинвестирование основной деятельности. Максимальный срок договора аренды можно установить в зависимости от свойств объекта. 30

Право владения и пользования, как и правомочие распоряжения, имеют известные пределы, через которые проявляется ограниченный характер этого вещного права. В отличие от собственника, владеющего и пользующегося принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению, медицинское учреждение реализует права владения и пользования только в строгом соответствии с целями деятельности, назначением имущества. В противном случае собственник может изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Помимо распоряжения имуществом, контроля за его целевым использованием и сохранностью, собственник вправе разрешать осуществление самостоятельной хозяйственной деятельности, принимать решение о реорганизации, ликвидации учреждения; о продаже или об ином отчуждении имущества, закрепленного за учреждением. В то же время новый собственник, приобретая вещь с обременением, обязан сохранить целевое использование имущества учреждения (ст.300 ГК РФ). Вместе с тем на собственнике лежат обязанности по созданию всех необходимых условий для полноценного функционирования учреждения и прежде всего своевременное финансирование.

Медицинское учреждение, как и любое юридическое лицо, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности у медицинского учреждения указанных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом (Гражданский кодекс РФ, Закон о некоммерческих организациях). 31

При определении ответственности собственника (учредителя) важно иметь в виду два момента. Во-первых, субсидиарная ответственность наступает в тех случаях, когда основной должник (здесь - государственное или муниципальное медицинское учреждение) либо отказался удовлетворить требование кредитора (поставщика), либо не ответил на это требование в разумный срок. Применительно к субсидиарной ответственности собственников медицинских учреждений в законе выдвинуто дополнительное условие - недостаточность находящихся в распоряжении медицинского учреждения денежных средств (а не только их полное отсутствие) (ст.120 ГК РФ). При подтверждении данного условия медицинское учреждение перестает быть ответчиком, ибо возложить на него имущественную ответственность действительно невозможно из-за недостатка имущества, на которое по закону можно обратить взыскание. Поэтому ответчиком становится учредитель-собственник (который и должен привлечь основного должника - медицинское учреждение - к участию в деле). И в данной ситуации иск предъявляется к такому собственнику, а не к медицинскому учреждению.

Во-вторых, следует иметь в виду, что в роли собственника-учредителя выступают не органы государственной власти (так как в гражданско-правовых отношениях они сами являются учреждениями - не собственниками), а соответствующие публично-правовые образования в целом - Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (п.1 ст.214 и п.1 ст.215 ГК РФ). 32 Следовательно, речь идёт именно об их ответственности. От имени публично-правовых образований в гражданском обороте выступают их органы в рамках имеющейся у них компетенции (п. п.1 и 2 ст.125, п.3 ст.214, п.2 ст.215 ГК РФ). Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично-правовых образований, является нераспределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично-правового образования (абз.1 п.1 ст.126, абз.2 п.4 ст.214, абз.2 п.3 ст.215 ГК РФ). 33

Размер имущества, находящегося у медицинского учреждения, может увеличиваться и уменьшаться. О возрастании объема имущества учреждения может свидетельствовать увеличение финансирования собственником. Однако пока это мало актуально, так как на практике собственник не выполняет своих обязательств по финансированию медицинских учреждений на выплату заработной платы, не говоря уже о том, что сокращается, а порой и полностью отсутствует финансирование на приобретение новейшего оборудования, на пополнение других фондов и т.п.

Способы образования собственности медицинского учреждения указаны в Законе. Это:

1) дар физических и (или) юридических лиц;

2) пожертвования;

3) завещание;

4) деятельность медицинского учреждения, в том числе продукты интеллектуального и творческого труда, а также предпринимательская деятельность, оказание платных медицинских и других услуг. 34

Несмотря на то, каким способом приобретено имущество, возмездно или безвозмездно, непосредственно от собственника или других лиц, в соответствии с п.2 ст.299 ГК РФ данное имущество поступает в оперативное управление учреждения.

Среди перечисленных способов приобретения имущества в нашем законодательстве впервые закреплено пожертвование (дарение вещи или права в общеполезных целях). Пожертвование может быть обусловлено использованием имущества по определенному назначению либо без такового обременения (ст.582 ГК РФ). Медицинское учреждение, принимающее пожертвование с условием использовать его по определенному назначению, должно вести обособленный учет всех операций с таким имуществом. Изменение целевого назначения пожертвованного имущества возможно лишь при наличии одновременно двух условий: из-за изменившихся обстоятельств имущество нельзя использовать в соответствии с указаниями жертвователя; жертвователь согласен на изменение целевого назначения, в случае же смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица-жертвователя целевое назначение изменено по решению суда (ст.528 ГК РФ).

Если имущество используется не в соответствии с обусловленным жертвователем назначением либо целевое назначение пожертвованного имущества было изменено при отсутствии указанных выше условий, жертвователь вправе требовать отмены пожертвования. Право на отмену пожертвования принадлежит и правопреемникам жертвователя. Вместе с тем неясно, почему правопреемник, обладая правом принять решение об отмене пожертвования, не может дать согласие на изменение назначения использования пожертвованного имущества. Кроме того, законодатель, употребляя термин “требовать отмены” (п.5 ст.528 ГК РФ), не уточняет, к кому должно быть предъявлено такое требование и в какой форме. На наш взгляд, в законодательстве целесообразно четко указать, что жертвователь или его правопреемник имеют право обратиться в суд об отмене пожертвования. 35