Концепция продвинутого сотрудничества в Европейском союзе

Среди указанных концепций основными являются концепции разноскоростного движения, различной геометрии и a la carte. Остальные концепции представляют собой разновидности основных концепций гибкости.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2

 

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОДВИНУТОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

 

Государства Европейского Союза осуществляли продвинутую интеграцию еще до введения Амстердамским договором системы «тесного сотрудничества». Примерами практического осуществления продвинутого сотрудничества в рамках Европейского Союза до подписания Амстердамского договора являются Шенгенская конвенция, валютный союз, соглашения по вопросам убежища и иммиграции, протокол по социальный политике, адаптационные положения договоров о присоединении новых государств к Европейскому Союзу, Маастрихтский договор. Шенгенское соглашение и валютный союз в западной научной литературе часто обозначают термином «предопределенная гибкость».

Анализируя правовую природу актов продвинутого сотрудничества в сфере безвизового пространства между государствами-членами Европейского Союза можно прийти к выводу о том, что правовая природа таких актов не является статичной. Первоначально акты продвинутого сотрудничества принимались государствами-членами Европейского Сообщества в форме международно-правовых договоров. Примерами могут служить Соглашение между правительствами государств Экономического Союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 года и Конвенция о применении Шенгенского соглашения о постепенной отмене проверок на общих границах 1990 года. Причина принятия указанных «продвинутых» норм в такой форме объясняется тем, что они не могли быть включены в учредительные документы и нормативные акты Европейских Сообществ. Ввиду того, что это были международно-правовые договоры, причем их сторонами являлись не все государства-члены Европейского Сообщества и Европейского Союза, они занимали самостоятельное место по отношению к праву Европейского Сообщества и Европейского Союза. Одна часть продвинутого Шенгенского законодательства, представлявшего собой международно-правовые договоры и акты, принятые на их основе, вытеснялась нормативными правовыми актами Европейского Сообщества и Союза. Это происходило в результате принятия законодательства Европейского Сообщества и Союза по вопросам, ранее урегулированным Шенгенским правом. Как следствие нормы Шенгенского права утрачивали свою юридическую силу. Другая часть Шенгенского права некоторое время сохранялась, но впоследствии изменила свою юридическую природу – была включена в право Европейского Союза и стала его частью. Европейская Комиссия считает Шенгенское пространство «первым конкретным примером продвинутого сотрудничества между тринадцатью государствами-членами» Европейского Союза. 

В отличие от Шенгенского права положения о валютном союзе были изначально сформулированы в учредительном договоре о Европейском Союзе, а позднее особенности его реализации и функционирования нашли закрепление в документах Совета и Европейского Совета. Государства-члены Европейского Союза, решившие не принимать участие в валютном союзе, оформили свой отказ в форме Протокола к Договору о Европейском Союзе.

Соглашение о социальной политике также является инструментом продвинутого сотрудничества уже ввиду того, что его сторонами не являются все государства-члены Европейского Союза. Более того, в Соглашении закреплены положения о том, что социальная политика осуществляется в тесной связи с Европейским Союзом, а именно с использованием институтов, процедур и механизмов Союза.

Адаптационные положения договоров о присоединении новых государств к Европейскому Союзу также содержат гибкий элемент, который заключается в том, что в отношении новых государств-членов некоторые положения права Европейского Союза начинают действовать не с момента присоединения, а по прошествии нескольких лет, как правило, от двух до пяти.

Продвинутая интеграция до институционального закрепления механизма продвинутого сотрудничества в учредительных договорах Европейского Союза осуществлялась по двум направлениям. Шенгенский процесс есть проявление первого направления,  особенности которого заключаются в следующем:

1. Продвинутое законодательство формируется вне институциональной системы Европейского Союза в форме международно-правовых договоров.
2. Создаются самостоятельные органы в сфере продвинутого сотрудничества – Шенгенский исполнительный комитет, Шенгенский Секретариат, не входящие в институциональную структуру Европейского Союза.
3. Правовое регулирование продвинутого сотрудничества осуществляется указанными органами.
4. К данной сфере продвинутого сотрудничества постепенно присоединяются государства-члены Европейского Союза, в чем прослеживается концепция разноскоростного движения.
5. К продвинутому сотрудничеству   возможно присоединение государств, не являющихся членами Европейского Союза (например, Норвегии и Исландии).

Второе направление продвинутой интеграции представлено сотрудничеством в сфере валютного союза и адаптационными положениями договоров о присоединении новых государств-членов к Европейскому Союзу. Его особенности следующие:

1. Правовая основа такого продвинутого сотрудничества формулируется в договорах Европейского Союза (например, положения о введении единой валюты в Маастрихтском договоре 1992 года) и в актах институтов Европейского Союза (например, в регламентах Совета Европейского Союза, решениях Европейского Совета).
2. Самостоятельные органы вне рамок институциональной структуры Европейского Союза не формируются.
3. Правовое регулирование продвинутого сотрудничества осуществляют институты Европейского Союза – Совет и Европейский Совет.
4. Некоторые государства-члены Европейского Союза не участвуют в указанном продвинутом сотрудничестве и формулируют для себя соответствующие изъятия, что представляет собой проявление концепции a la carte (например, Великобритания и Дания и валютный союз); либо новые государства-члены постепенно присоединяются к определенным сферам продвинутого сотрудничества в рамках Европейского Союза, что есть проявление концепции разноскоростного движения (адаптация новых государств-членов к участию в Европейском Союзе).
5. Нет примеров присоединения к указанному продвинутому сотрудничеству государств, не являющихся членами Европейского Союза.

     Можно рассматривать продвинутое законодательство в рамках Шенгенского процесса как субсидиарное, или вспомогательное, по отношению к праву Европейских сообществ и Европейского Союза. Если Сообщество и Союз в целом не могут продвинуться в определенной сфере сотрудничества, то некоторые государства-члены могут принять решение о более тесном сотрудничестве в этой сфере и оформляют его в соответствующем нормативном правовом документе. Продвинутое законодательство дополняет действующее право сообществ и Союза, задает тон и создает правовые основы для углубления интеграции в рамках Европейского Союза, идет глубже и параллельно праву сообществ и Союза.

Таким образом, можно проследить и отметить следующую тенденцию. Продвинутое законодательство формируется как субсидиарное, затем постепенно вытесняется правом Европейского Сообщества, то есть коммунитарным правом (acquis), и правом Европейского Союза в силу того, что последние принимают правовые нормы по тем же вопросам, по которым существует продвинутое законодательство. В результате в силу верховенства права Европейского Сообщества и Союза по отношению к продвинутому законодательству (а оно представляет собой нормы международно-правовых договоров) нормы последнего утрачивают свое действие. Можно сказать, что acquis постепенно поглощает продвинутое законодательство.

Может происходить и иной процесс. По мере присоединения к продвинутому сотрудничеству все большего числа государств-членов Европейского Союза продвинутое законодательство начинает действовать в отношении подавляющего большинства государств-членов и возникает целесообразность введения его в качестве составной части в право Европейского Союза, как это и произошло с Шенгенским правом.

Термин «тесное сотрудничество» встречается в тексте Амстердамского договора пять раз, однако определение термина в нем отсутствует. Содержание тесного сотрудничества можно понять, лишь уяснив условия, при которых оно действует.

Статьи о тесном сотрудничестве содержатся в четырех частях Амстердамского договора. Раздел VIа «Положения о тесном сотрудничестве», который содержит статьи К.15, К.16 и К.17, представляет собой общие положения, так как устанавливает условия, которые должны быть соблюдены при осуществлении тесного сотрудничества во всех трех опорах Европейского Союза. Автором анализируется целый ряд условий осуществления тесного сотрудничества, определенный в статье К.15. Государства-члены Европейского Союза могут использовать в этих целях «институты, процедуры и механизмы, установленные настоящим Договором и Договором, учреждающим Европейское Сообщество». Статья 5а определяет положения о тесном сотрудничестве в первой опоре Европейского Союза, статья J.13 относится ко второй опоре, статья К.12 – к третьей опоре Европейского Союза. Амстердамский договор содержит положения под названием «тесное сотрудничество» в первой и третьей опоре Европейского Союза. Во второй опоре Договор говорит о «конструктивном неучастии» в голосовании.

По мнению Нерсесянца, в тексте Амстердамского договора отсутствует логика расположения указанных положений о тесном сотрудничестве. Было бы логично объединить указанные положения в единый раздел и разместить их в следующем порядке: вначале общие положения – статьи К.15, К.16 и К.17; затем специальные положения по опорам – статья 5а (первая опора), статья J.13 (вторая опора), статья К.12 (третья опора).

Амстердамский договор впервые разработал правовую основу тесного сотрудничества. Включение положений о механизме тесного сотрудничества в текст Амстердамского договора означало признание того, что он входит в институциональную систему, иными словами, это институционализация тесного сотрудничества. Был осуществлен комплексный подход к правовому решению проблемы тесного сотрудничества: сформулированы условия, порядок принятия решений о тесном сотрудничестве и порядок распределения расходов, связанных с ним. Все предыдущие примеры продвинутого сотрудничества с участием государств-членов Европейского Союза предлагали практическое решение конкретных вопросов с гибким элементом, но не формулировали процедуру и механизм осуществления продвинутого сотрудничества в целом, безотносительно к сфере применения.

Новые статьи, введенные Ниццским договором, – это статьи 43.А - 43.В и 44.А. Изменена редакция статей 43, 44, 45 и 46. Указанные положения представляют собой общие положения, применяемые в сфере продвинутого сотрудничества.

На основе анализа практики продвинутого сотрудничества и статей 44 и 46 Ниццской редакции Договора о Европейском Союзе автор выделяет следующие признаки актов продвинутого сотрудничества:

1. Они имеют форму международно-правовых договоров.
2. Они имеют прямое действие в государствах-членах Европейского Союза, участвующих в продвинутом сотрудничестве.
3. На них распространяется юрисдикция Суда Европейских сообществ.

Указанные признаки сближают акты продвинутого сотрудничества с коммунитарным правом, или acquis. В этой связи автор выступает с предложением о введении в научный оборот термина «продвинутый acquis» применительно к соглашениям, актам и решениям, принимаемым для осуществления продвинутого сотрудничества. В английском варианте это может звучать как enhanced acquis, а во французском – acquis renforcee.

Продвинутый acquis не является частью acquis Европейского Союза. Он существует по воле и для государств-участников продвинутого сотрудничества и является обязательным только для них. Акты продвинутого сотрудничества – это aсquis для участвующих в нем государств. Особый статус продвинутого acquis, а также то обстоятельство, что  он формируется на основе и с использованием институтов, процедур и механизмов Сообщества и Союза, позволяет автору высказать мнение о том, что он входит составной частью в европейское право, наряду с правом Европейских сообществ и правом Европейского Союза, представляет собой самостоятельную составляющую европейского права.

Возникает еще одна его составляющая – продвинутое законодательство (продвинутый acquis). Оно существует наряду с правом Европейских сообществ и правом Европейского Союза. Оно обладает совокупностью тех же признаков, которые свойственны праву Европейских сообществ, а именно юридической обязательностью, прямым действием на территориях государств-участников, судебной защитой в Суде Европейских сообществ. Наряду с acquis Союза могут образовываться и параллельно функционировать acquis по сферам сотрудничества, так называемые продвинутые  acquis, правда, с меньшим географическим охватом.

Главными особенностями продвинутого acquis как новой составляющей европейского права являются динамический характер и непостоянство содержания. Можно охарактеризовать эту составляющую европейского права как осуществляющую подготовительно-интегративную функцию. Именно здесь закладывается будущее европейской интеграции, определяются приоритетные направления сотрудничества государств-членов Европейского Союза, разрабатывается правовая основа сотрудничества в различных сферах.

 

Пункт 1 статьи I-44 Договора, учреждающего Конституцию для Европы, предусматривает, что государства-члены, желающие осуществлять продвинутое сотрудничество в рамках неисключительной компетенции Европейского Союза, могут использовать в этих целях институты Союза и осуществлять указанную компетенцию путем применения соответствующих положений Конституции, учитывая ограничения и в соответствии с процедурами, предусмотренными статьями III-416 и III-423. Государства-члены Европейского Союза могут осуществлять продвинутое сотрудничество в сфере совместной компетенции Союза и государств-членов, определенной в статье I-14, и в сфере собственной исключительной компетенции. По Конституции продвинутое сотрудничество запрещено в пяти четко обозначенных сферах: таможенный союз, конкуренция на внутреннем рынке, валютная политика для государств еврогруппы, сохранение морских биологических ресурсов и общая торговая политика. Во всех остальных сферах продвинутое сотрудничества разрешено.

Решение, проводящее продвинутое сотрудничество, принимается Советом министров Европейского Союза как крайняя мера, если он установит, что цели такого сотрудничества не могут быть достигнуты в течение разумного времени Союзом в целом, и при условии, что хотя бы одна треть государств-членов участвует в нем.

Среди новелл, введенных Договором, учреждающим Конституцию для Европы, более строгое правило в отношении минимального числа государств-членов Европейского Союза, необходимого для формирования группы продвинутого сотрудничества. Если согласно Амстердамскому договору оно составляло большинство государств-членов, согласно Ниццскому договору – восемь государств-членов, то по Конституции для Европы – одну треть государств-членов Европейского Союза, то есть девять государств с 1 января 2007 года.