Национальный вопрос в Испании в Новейшее время

Таким образом, если исходить из постулатов федералистской парадигмы, то государство автономий в его нынешнем виде было бы правильнее характеризовать как квазифедерацию или полуфедерацию, т.е. государство, находящееся на стадии транзита от централизма к федеративному устройству. Пожалуй, в этом и заключается главная специфика нынешнего этапа развития испанской государственности.

Для правильного восприятия проблематики регионального автономизма  необходимо учитывать параллелизм  и органическую связь двух разных по своей сути исторических тенденций в государственном и национально-территориальном развитии Испании. Первая — централизующая, или унитаристская, связанная с объективными причинами возникновения и существования Испании как единого государства на протяжении более 5 веков. Вторая — децентралистская, или автономистская, обусловленная наличием целого ряда этнолингвистических общностей, их стремлением к утверждению собственного регионального своеобразия и борьбой за институциональное закрепление определенного набора политических, социально-экономических и культурно-образовательных полномочий.

Противоборство центробежной и центростремительной тенденций, столь отчетливо проявившееся в  начальный период становления испанской  государственности, продолжалось и  в последующие века. Наличие этих двух тенденций привело к формированию полиэтнического самосознания населения.

В испанской политической и научной литературе формирование государства автономий чаще всего  преподносится как наиболее приемлемый для специфики Испании опыт, способный  органично соединить эти две главенствующие тенденции в ее национально-территориальном устройстве.

Статья 2 испанской Конституции  в том виде, как она звучит сегодня, — результат многочисленных дискуссий, состоявшихся в процессе утверждения самого конституционного текста⁷⁸, и одновременно синтез двух различных концепций. Традиционалистская концепция Испании как национальной сущности, единой и неделимой, сопоставляется с видением Испании как государственного образования из национальностей и регионов с присущими им собственной идентичностью, специфическими особенностями⁷⁹. По мнению некоторых испанских авторов, Испания не что иное, как составное национальное государство с различной степенью включенности внутреннего этнотерриториального плюрализма⁸⁰.

Важно учитывать, что  Испания представляет собой пример как юридической, так и фактической асимметрии. Ее юридическая асимметрия проистекает из соответствующих конституционных положений, а именно: 1) в Конституции отсутствует какое-либо упоминание о статусном равноправии регионов; 2) статьи 143 и 151 закрепляют разноуровневую процедуру достижения автономии и неодномерный объем компетенций у регионов;

3) ряд статей Конституции  основывается на преимуществах  регионов в силу исторических  причин (фактическое признание так  называемых исторических национальностей или провинций — Страна Басков, Каталония и Галисия) и средневекового права, т.е. системы привилегий, льгот и обязанностей, устанавливаемых между монархом и вассальными территориями⁸¹.

Фактическая асимметрия Испании проявляется в этнокультурных и этнотерриториальных различиях, межрегиональных социально-экономических диспропорциях, политических коллизиях между центром и региональными элитами, в идеологическом противостоянии паниспанского и периферийного национализма, острой конфронтации между солидарным сознанием большинства испанцев и сепаратистскими устремлениями баскских экстремистов, что находит отражение в субъективных оценках и суждениях в ходе социологических опросов.

Главная политическая асимметрия государства автономий обусловлена наличием исторических национальностей, в особенности тех, где миноритарные национализмы (каталонский и баскский) являются устойчивым выражением общественного регионального сознания. Не стоит упускать из виду, что политические асимметрии также представляют одну из общих черт реально существующих федеративных систем, которые сталкиваются с трудностями различного характера в “подгонке” и согласовании своих образовательных объединений. Федеративная формула не может служить “панацеей” при решении всего спектра политических, религиозных или этнокультурных проблем. Тем не менее она способна выступать как руководство по институциональному упорядочению с целью интеграции внутренних множественностей с помощью демократических методов.

Реализация новой модели государственного устройства требовала работы в трех направлениях. Во-первых, необходимо было возродить административное деление, которое существовало до оформления Испании в авторитарно-унитаристское государство. Житейская, духовная (а во многих аспектах хозяйственная и социальная) деятельность населения по-прежнему проходила в географических границах исторических регионов. У людей оказалась крепкая историческая память: числясь жителями определенной провинции и подчиняясь ее администрации, они продолжали считать себя андалусийцами, астурийцами и уж тем более каталонцами, басками, галисийцами. Этому стремлению отвечал закон, предполагавший замену провинциальной административной сетки региональной системой, дающей людям возможность самоидентифицироваться не только с испанской нацией в целом, но и с определенными национально-региональными и культурно-историческими общностями. Реализация этого права отдавалась в руки местного населения, муниципалитетов и новых демократических неформальных институтов.

Институты "посредников" между центральной властью и политическими структурами еще не конституировавшейся региональной власти (в литературе они получили названия "предправительств" и "предпарламентов")⁸² начали действовать уже после первых демократических выборов в Кортесы (июнь 1977 года). Эти временные органы создавались в регионах депутатами парламента, выбранными от соответствующих территорий, и представителями региональных и национальных общественных движений. "Предправительства" и "предпарламенты" занимались регулированием практических отношений между центром и периферией, улаживанием возникавших разногласий и конфликтов, принимал и активное участие в обсуждении проектов законов и установлений, касающихся регионов.

В результате волеизъявления населения на местах Испания оказалась разделенной на 17 крупных регионов. В книге С. Ахеста "Политическая система испанской Конституции" отмечается, что в процессе автономизации не было учреждено ни одного нового региона, ни одной новой структуры, хотя и были отдельные претензии и споры. Были признаны уже сложившиеся территории и границы, особые права и даже привилегии⁸³.

Различия в наборе и удельном весе факторов, определяющих самобытность каждого региона, оказались  настолько значительными, что сами эти регионы с трудом поддаются  четкой типологизации. Хотя в самом общем виде осуществить ее возможно. Наиболее отчетливой самобытностью и одновременно внутренней спаянностью обладают те региональные образования, для которых важным фактором, определившим стремление к автономии, является фактор национальный, этнический, а не чисто исторически-территориальный. Это Галисия, Каталония, Баскония. Всех их объединяет особое геополитическое положение — как регионов окраинных, пограничных, обладающих более широкими возможностями для контактов с зарубежными странами. В силу этого они формировались и развивались несколько иначе, чем регионы с более однородными этническими корнями, первыми сплотившимися вокруг Кастилии. За истекшие столетия три названных региона сумели сохранить свое этническое ядро, культуру, язык. В то же время за пределами этого типологического единства они в значительной мере отличаются друг от друга.

Чтобы нейтрализовать политические спекуляции местных элит, в Конституцию  была включена система норм, определяющих права центральной власти и регионов, конкретное содержание и границы их компетенции. За центром осталось право регулирования общих условий существования и функционирования государства, ответственность за поддержание социального мира и стабильности, защита свобод личности, сохранение единого юридического пространства и демократической политической системы. Центру поручается проведение единой оборонной, макроэкономической, финансовой и фискальной политики, контроль за трудовыми отношениями, социальное обеспечение и здравоохранение, руководство внешнеполитической и внешнеэкономической деятельностью.

Все прочие сферы деятельности остались в компетенции местных  властей. К последним лишь в одном  отношении предъявлялось категорическое требование: обеспечить функционирование демократического режима, основанного на принципе разделения властей. Автономиям вменялось в обязанность создание демократических парламентов, подчиненных им исполнительных и независимых судебных органов. Э. Гальван писал: "В Испании не может быть недемократической автономной власти. Несмотря даже на терроризм и постоянное нагнетание внутреннего напряжения из-за давления армии, Церкви, правых реакционных элементов в Басконии ни разу не прибегли к объявлению чрезвычайного положения"⁸⁴. Перед автономиями открывались широкие возможности: опираясь на собственные органы самоуправления, регулировать местную экономику, природопользование, вести строительство, управлять коммунальным хозяйством, социальными службами, заботиться о сохранении исторических традиций, памятников старины и культуры, создавать условия для отдыха и развлечений. Допускалась — при особой договоренности — возможность самостоятельной деятельности автономных властей в таких сферах общегосударственной политики, как социальное обеспечение, здравоохранение, образование.

Самой трудной оказалась  проблема выработки и принятия конкретных уставов регионов. Согласно Конституции, эти акты не должны были предусматривать строгой регламентации прав, обязанностей, компетенции регионов. В обязательном порядке устав должен был содержать лишь четыре пункта: а) название общности, служащее наилучшему обозначению ее исторической идентичности; б) обозначение рамок территории и ее состава; в) название и местонахождение региональных автономных институтов; г) перечисление компетенции автономии и указание на ресурсы и службы, обеспечивающие их осуществление.

На этой правовой основе и складывалась в стране система автономий. Каждая из них обладает своим набором  компетенции, своей формой административного  управления, особой конфигурацией властных структур.

Конституция закрепила  полный отказ центра от попыток нивелировать наборы компетенции. Ее 143-я и 151-я  статьи предполагают разность процедур оформления статусов автономий в  соответствии с разной степенью их притязаний⁸⁵. Трудно предположить, что законодатели не понимали нелогичности ситуации, при которой представление о различиях и способах достижения искомой модели сочетается с неопределенностью самой модели. Очевидно, такое решение принималось на основе тщательного изучения и трезвой оценки переходной ситуации и просчитывания последствий принятия тех или иных юридических форм автономизации. Во-первых, само по себе утверждение этих юридических предпосылок осуществлялось в период, когда еще не произошел административный "передел" и когда реальный "набор" регионов не существовал (хотя принципиальный итог такого передела особых сомнений не вызывал). Во вторых, учитывались как общие задачи и характер трансформационного процесса в стране, так и стремление местных политических сил к скорейшей реализации права территориальных и национальных общностей на самоопределение. В-третьих, в действиях законодателей проявилось хорошее знание положения дел и умонастроений на периферии, вера в здравый смысл населения, понимание того, что его свободный выбор будет целесообразным и разумным.

Реальное осуществление  автономизации показало, что такое  предвидение было верным. Практически  ни один из регионов не настаивал на предоставлении тех компетенции, которые  он бы не был в состоянии использовать. И, наконец, в-четвертых, в Конституции были детально разработаны механизмы подготовки и осуществления автономизации.

Именно это относят  к главным заслугам законодателей  авторы книги "Испания в конце  века": "Решение остановиться на фиксировании механизмов, вместо того чтобы характеризовать существо и территориальные структуры власти нового государства, способствовало успешной адаптации государственных структур к реальному общественному мнению граждан и позициям политических сил в каждом регионе"⁸⁶. Поэтому исходной посылкой стал не выбор модели автономии, но выбор способов ее формирования в соответствии с условиями, продиктованными 143-й или 151-й статьями Конституции. Выбор статьи фактически (хотя и не явно) предполагал и тип автономии. В каждой из статей определялись не только особые, но и общие для одного и другого типа автономии процедуры. В обоих случаях инициатива постановки вопроса об автономизации должна была исходить от политической элиты — депутатов, представителей политических партий и предпарламентов, а проект устава — вырабатываться на месте специальной ассамблеей из представителей партий и движений, межправительственных организаций (предправительств). Однако в первом случае (ст. 143-я Конституции) инициативу должны были одобрить две трети муниципалитетов и большинство граждан в каждой из провинций. Во втором случае (ст. 151) инициативу должны были поддержать не менее трех четвертей муниципалитетов, а сам проект принимался общерегиональным референдумом. После этого документ направлялся в Кортесы для одобрения большинством в двух его палатах. После парламентского одобрения устав обретал силу закона. В автономии по первому "разряду" изменения в устав могли вноситься только по истечении пяти лет после его принятия. Во втором случае автономии имели право вносить поправки в свой устав в любое время⁸⁷.

Возможность обретения  автономии по двум "разрядам" имела  существенное значение не только в  силу разной готовности регионов взять  на себя большую или меньшую меру самостоятельности и ответственности. Таким образом учитывались различные  интересы, стремления политических и социальных сил внутри каждого региона, прежде всего различия целей политической элиты и широких слоев граждан. Так, в Андалусии местные политические лидеры, движимые не столько региональными потребностями, сколько личными амбициями (которые прикрывались лозунгами защиты национальных интересов), активно пели пропаганду в пользу автономизации по "высшему" разряду, в соответствии с первым типом устава. В силу этого они вынуждены были вынести свой проект на референдум. Результаты его показали, что большинство населения не поддерживает проект. Так выявилась беспочвенность притязаний политических элит, что привело к потере авторитета местных партий и к укреплению престижа общеиспанских партий и лидеров в самой Андалусии.