Особенности правового статуса Арктики

Пространственная ограниченность ноты 1916 г. и меморандума 1924 г. состояла в том, что ими закреплялась принадлежность территорий, земель и островов, являющиеся непосредственным продолжением Сибирского континентального плоскогорья, то есть азиатской части государства.

17 апреля 1925 г. Постановлением  СНК СССР №331-12 были объявлены  территориальными водами Советского  Союза проливы Карские Ворота, Югорский Шар, Маточкин Шар, Вилькицкого, Шокальского, Красной Армии, а воды проливов Лаптева и Санникова исторически принадлежащими СССР. 

Исчерпывающе вопрос советской арктической зоны был урегулирован позднее в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане»12. Постановление объявляло, что «территорией Союза ССР являются все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, не составляющие к моменту опубликования настоящего постановления признанной Правительством Союза ССР территории каких-либо иностранных государств, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Союза ССР до Северного полюса в пределах между меридианом 32о 4'35" восточной долготы от Гринвича, проходящим по восточной стороне Вайда-губы через триангуляционный знак на мысу Кекурском, и меридианом 168о 49' 30" западной долготы от Гринвича, проходящим по середине пролива, разделяющего острова Ратманова и Крузенштерна группы островов Диомида в Беринговом проливе».

Принадлежность России этих территорий официально не оспаривается ни одной из арктических стран. Общая площадь полярных владений СССР составила 5,842 млн. кв. км.

Этим же Постановлением Советский Союз признал закрепленную Парижским договором от 9 февраля 1920 г. принадлежность островов архипелага Шпицберген Норвегии. Справедливости ради, следует отметить, что в Постановлении от 15 апреля 1926 г. Шпицберген не упоминался и речь шла о землях и островах, составляющих к моменту опубликования Постановления признанные Правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, находящиеся в Северном Ледовитом океане, лежащих между 32о и 35о восточной долготы. Необходимо отметить, что СССР присоединился к Договору о Шпицбергене только в 1935 г.13

Канада и Россия, обладающие наиболее обширными арктическими территориями, придерживаются секторальной системы защиты своих интересов в этом регионе14. Ее инициатором выступил в 1907 г. канадский сенатор П. Пуарье. Согласно этой системе властные правомочия арктических стран распространяются или должны распространяться на всю площадь прилежащих к побережью каждого из них арктических секторов с вершинами в точке Северного полюса. Этот подход к оценке юридического статуса пространств Арктики – так называемая «теория секторов» («секторальная» или «секторная» теория) – какого-либо подкрепления в положениях национальных нормативных актов или международных договоров не получил. Сам термин «арктический (или «полярный») сектор» в официальных международно-правовых документах не используется; более того, такие документы, в том числе законодательные акты Канады и СССР, закрепляют правомочия соответствующих стран не на все пространство таких секторов, а лишь на расположенные там сухопутные – материковые и островные образования. Даже особый правовой статус архипелага Шпицберген, основанный на многостороннем международном договоре, с полной определенностью фиксирующем признание над этим архипелагом суверенитета Норвегии, никоим образом не затрагивает сопредельных с ним морских пространств арктического сектора, в пределах которого он находится.

После распада СССР Российской Федерацией – продолжательницей его правомочий в отношении принадлежавших ему арктических пространств – издан целый ряд актов, в определенной степени затрагивающих юридический статус различных частей арктических пространств и позволяющих при необходимости уточнять этот статус. В числе таких актов могут быть названы законы федерального значения: «О Государственной границе Российской Федерации» 1993 г.15, «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г.16, «О недрах»17, «О континентальном шельфе Российской Федерации»18, «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»19.

2 мая 2014 года Президент  Российской Федерации Владимир  Путин подписал Указ №296 «О  сухопутных территориях Арктической  зоны Российской Федерации»20, в котором определён состав Арктической зоны Российской Федерации. Согласно Указу в неё вошли территории Мурманской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Также к Арктической зоне РФ отнесены территории городского округа «Воркута» Республики Коми, территории Аллаиховского улуса (района), Анабарского национального (Долгано-Эвенкийского) улуса (района), Булунского улуса (района), Нижнеколымского района, Усть-Янского улуса (района) Республики Саха (Якутия), Городского округа «Город Норильск», Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, Туруханского района Красноярского края, муниципальных образований «Город Архангельск», «Мезенский муниципальный район», «Новая Земля», «Город Новодвинск», «Онежский муниципальный район», «Приморский муниципальный район», «Северодвинск» Архангельской области. Кроме того в Арктическую зону РФ включены земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об Объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» и других актах СССР.

Принятие данного Указа позволит приступить к реализации как «Основ государственной политики Российской Федерации в Артике на период до 2020 г.» (2008)21, так и госпрограммы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ на период до 2020 г.», утвержденной Постановлением Правительства РФ № 366 от 21 апреля 2014 г.22 

Сами по себе границы полярных секторов не считаются государственными границами, а установление тем или иным государством полярного сектора не предрешает вопроса о правовом режиме входящих в этот сектор морских пространств.

Против секторального принципа разделения Арктики выступают, прежде всего, США. Исходя из своих военно-стратегических и иных интересов, США полагают, что реализация секторального принципа всеми приарктическими государствами может существенно ограничить возможности их военно-морских сил в Арктике. США считают, что к водному пространству арктических морей, за исключением 12-мильных территориальных вод, применимы только правовые нормы, регулирующие режим открытого моря. Более того, США оказывают постоянное давление на Канаду с целью изменить ее подходы к секторальной теории и тем самым избежать риска правовой зависимости США от Канады в арктическом секторе Канады. Отдельные канадские юристы и политические деятели под давлением США отказываются от секторального принципа и заявляют о том, что приарктические государства не могут осуществлять верховенство в пределах арктического сектора над морскими пространствами. Проблемные вопросы, которые возникают у Канады в связи с разграничением морских границ с другими приарктическими государствами, в частности с Данией и США, Канада стремится решать, не абсолютизируя секторальный принцип23.

Правовое положение морских пространств Арктики в целом определяется принципами и нормами общего международного права, относящимися к Мировому океану в целом, в первую очередь, Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.24. Суверенитет и юрисдикция приполярных государств могут распространяться не на всю акваторию соответствующих секторов Арктики, а лишь на ту часть вод Северного Ледовитого океана и его подводных пространств, которые омывают или примыкают к сухопутным образованиям этих стран, – на внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую и исключительную экономическую зоны, на континентальный шельф, международный район морского дна, а также на ряд существующих здесь проливов, перекрываемых территориальным морем соответствующей прибрежной страны или не используемых в качестве мировых морских коммуникаций.

Характерным для внутренних морских вод приполярных стран является установление ими в отношении некоторых таких регионов статуса исторических вод. К этой категории морских пространств отнесены морские заливы, ширина входа в которые превышает двойную ширину территориального моря, установленную упоминавшейся Конвенцией 1982 г., т. е. 24 морские мили. Так, согласно Перечню географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР (утвержден действующими до настоящего времени постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и от 15 января 1985 г.), в состав внутренних вод нашей страны и, следовательно, в состав ее территории в числе прочих были включены Белое море, Чесская, Печерская, Байдарацкая губы, Обь-Енисейский залив и другие прибрежные водные пространства, ширина входа в которые имеет значительно большую протяженность именно по историческим основаниям, поскольку все они в силу сложившихся условий с давних времен находились под контролем Российской империи, а затем СССР.

Правомерность установления статуса исторических вод в Арктике в приведенных примерах вытекает из п. 5 ст. 7 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., согласно которым при установлении в отдельных случаях исходных линий могут приниматься в расчет особые экономические интересы конкретного района, реальность и значение которых доказаны их длительным осуществлением.

Особыми правами международное право наделяет приполярные государства в части управления различными видами морепользования (в основном судоходными) в пределах исключительной экономической зоны в районах, покрытых льдами большую часть года. В соответствии со ст. 234 Конвенции 1982 г. прибрежное государство наделено здесь правом принимать меры по обеспечению издаваемых им недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов. Это объясняется тем, что чрезвычайно суровые климатические условия Арктики создают реальную опасность возникновения морских аварий и угрозу загрязнения окружающей среды, нанесения тяжелого вреда экологическому равновесию или способствует его необратимому нарушению. В ст. 234 оговаривается, что издаваемые прибрежными государствами соответствующие нормативные акты должны учитывать интересы сохранения морской среды «на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных» и интересы судоходства. При установлении таких особых районов государства должны обращаться в компетентную международную организацию (ст. 211), под которой понимается Международная морская организация (ИМО).

Наделяя прибрежные государства рядом правомочий в особых районах исключительной экономической зоны, Конвенция 1982 г. подчеркивает, что эти правомочия, в частности инспекционные осмотры иностранных судов представителями властей данной прибрежной страны, могут осуществляться только при условии, что «такая инспекция оправдана обстоятельствами дела» (п. 5 ст. 220), причем государство, осуществляющее инспекцию, обязано незамедлительно уведомлять государство флага инспектируемого судна о любых принятых к судну мерах.

Юридический статус морских внутренних вод приарктических государств сказался и на статусе, и на правовом режиме некоторых проливов Северного Ледовитого океана. Таковы проливы, расположенные в прибрежной зоне Норвегии и в районе прохождения Индерлее: все они подпадают под суверенитет этой страны, хотя она разрешает здесь плавание иностранных торговых судов и военных кораблей. Основанием для установления в этих проливах режима внутренних вод является то, что они отделены от внешних морских пространств исходными линиями, от которых ведется отсчет ширины территориального моря.

С 1 января 1985 г. Канада в отношении проливов, образующих Северо-Западный проход, ввела режим внутренних морских вод, установив специальным нормативным актом исходные линии отсчета территориального моря, рыболовных и исключительной экономической зон. Плавание иностранных судов через эти проливы допускается лишь при условии соблюдения ими канадского законодательства, регулирующего борьбу с загрязнением моря с судов.

Проливы Северного Ледовитого океана, прилежащие к территориям России, не подпадают под действие положений Конвенции 1982 г. о транзитном или свободном проходе, поскольку они не являются проливами, используемыми для международного судоходства. К тому же в большинстве случаев они перекрываются внутренними морскими водами или территориальным морем нашей страны. С учетом приводившихся положений ст. 234 этой Конвенции можно говорить о правомерности распространения практически на все такие проливы особого правового режима, исключающего их бесконтрольное использование иностранными судами. Такой режим был введен постановлением Совета Министров СССР от 27 апреля 1965 г., в котором содержался разрешительный порядок иностранного судоходства во всех проливах, соединяющих моря Карское, Лаптевых, Баренцево, Восточно-Сибирское и Чукотское. Указывалось, что воды проливов Карские Ворота, Югорский Шар, Маточкин Шар, Вилькицкого, Шокальского и Красной Армии являются территориальными, а проливов Дмитрия Лаптева и Санникова – историческими.

Сложность решения проблемы правового режима Северного Ледовитого океана и прибрежных арктических морей обусловлена разными подходами к определению этого участка земного шара. С одной стороны, он может рассматриваться как открытое море со всеми вытекающими из этого понимания международно-правовыми последствиями. С другой стороны, Северный Ледовитый океан в своей значительной части представляет ледяную поверхность и потому может рассматриваться как особый вид государственной территории пяти прилегающих к нему стран мира, которые и разделили океан на полярные сектора, а все земли и острова, а также покрытые льдом поверхности, находящиеся в пределах полярного сектора той или иной страны, входят в состав государственной территории. Это и объясняет разность подходов приарктических государств в применении международно-правовых и внутригосударственных актов при решении все увеличивающихся межгосударственных споров по использованию пространств и ресурсов Арктики. В основе российской позиции, выступающей за применение секторального принципа при решении этих споров, стоит утверждение, что еще в 1920-е гг. сложилась обычная норма международного права, предусматривающая распределение арктических территорий на секторы по принципу тяготения их к побережьям приполярных государств. Этой обычной нормой устанавливается, что сектор находится под юрисдикцией приарктического государства и на острова и земли, находящиеся в этом секторе, распространяется суверенитет этих государств. Целью секторального разделения Арктики стало вполне обоснованное стремление отдельных приарктических государств, в частности России, исключить из действия общих установлений международного морского права районы, географические и климатические особенности которых делают их особо значимыми для этих государств. Однако эта обычная норма не нашла подтверждения в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Эта Конвенция установила территориальное море шириной до 12 миль, на которое, равно как и на воздушное пространство над ним, на его дно и недра, распространяется полный суверенитет прибрежного государства, и 200-мильную исключительную экономическую зону, отсчитываемую от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориальных вод. Дно морей и океанов и недра под ними, не находящиеся под чьей-либо юрисдикцией, объявляются общим наследием человечества, то есть все государства мира имеют равные права на разработку их природных ресурсов, и любое из них имеет право подать в ООН и иные специализированные международные органы заявку на разработку глубоководных ресурсов морского дна.

Глава II. Значение Арктики для России

2.1. Арктическая политика России

Россия имеет самую длинную береговую линию в Арктике. Её присутствие в регионе хорошо обосновано географическими и историческими факторами, а также значительным объёмом изыскательных работ, проделанных в прошлом и продолжающихся ныне.

Основным документом, определяющим политику России в Арктике, является документ от 18 сентября 2008 г. «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу». В этом документе определены интересы РФ в Арктике, цели, задачи и приоритеты арктической политики России. Стратегия была утверждена указом Президента России Дмитрия Медведева. Её особенностью является то, что она ориентирована на решение внутренних задач, решение которых позволит реализовать обозначенные в документе цели по хозяйственному освоению Арктики без нарушения её уникальной природы и условий жизни коренного населения. Таким образом, она нацелена на устойчивое освоение региона. В этом отношении стратегия России в Арктике полностью соответствует политике большинства других арктических государств. Присутствует понимание того, что освоение Арктики невозможно без развития международного сотрудничества по целому ряду направлений. Национальные интересы России в Арктике состоят в использовании ресурсной базы стратегического значения, сохранении региона в качестве зоны мира и сотрудничества, сбережении его уникальных экологических систем, использовании Северного морского пути в качестве важной национальной транспортной системы, которая может быть использована (и отчасти уже используется) при соблюдении определенных условий и иностранными судами. Выполнение данных задач связано с обеспечением военной безопасности этой зоны средствами береговой и пограничной охраны, ведь протяжённость северной морской границы России составляет около 20 тыс. км. Расширение ресурсной базы России за счёт вовлечения природных богатств Арктики является одной из основных целей арктической стратегии. В этих целях также необходимо создание благоприятного оперативного режима; поддержание необходимого боевого потенциала; обеспечение защиты природной среды; формирование единого информационного пространства; поддержка достаточного уровня НИОКР, необходимого для управления; обеспечение взаимовыгодного сотрудничества с арктическими государствами на двусторонней и многосторонней основе. В качестве приоритетов в арктической стратегии России выделено следующее: разграничение морских пространств на основе норм международного права и взаимных договорённостей; участие в создании единой системы поиска, спасения и предотвращения техногенных катастроф; международное сотрудничество в сфере экономики, науки и техники, культуры; развитие приграничного сотрудничества; использование воздушных и морских транспортных маршрутов в Арктике; участие в работе международных форумов по арктической проблематике; сохранение присутствия России на Шпицбергене; совершенствование системы государственного управления развитием Арктической зоны РФ; улучшение качества жизни коренного населения; развитие ресурсной базы на основе использования перспективных технологий; развитие инфраструктуры транспорта и рыбного хозяйства.