Противодействие терроризму: соотношение международного и внутригосударственного регулирования

В соответствии с приказом президента США № 13224 расширены полномочия министерства финансов по блокированию активов и сделок в США физических и юридических лиц, связанных с террористами и террористическими организациями, а также предоставлено право министерству блокировать в США и прекращать доступ на американский рынок тех иностранных банков, которые отказываются сотрудничать в замораживании финансовых средств террористов. Такой подход сам по себе представляется достаточно действенной формой, но при этом важно, что приказ распространяется и на руководителей финансовых институтов, расположенных за пределами США, которые имеют гражданство США, что вызывает обоснованную ответную реакцию со стороны государств пребывания таких финансовых институтов. Так, Европарламент в феврале 2007 года призвал компанию SWIFT прекратить копирование банковской информации для своей резервной базы данных в США или вывести свой филиал из-под юрисдикции США.

После событий 11 сентября 2001 года в большинстве государств были приняты законодательные акты, направленные на совершенствование борьбы с терроризмом, расширение полномочий полиции, разведывательных и контрразведывательных органов, предоставление им практически неограниченного права доступа к базам данных всех государственных и частных организаций, включая банки. Так, закон США от 26 октября 2001 года «О предоставлении дополнительных полномочий специальным службам в сфере борьбы с терроризмом» в значительной степени расширил нормативные рамки осуществления оперативных действий. Упрощена процедура получения санкции на проведение оперативно-технических мероприятий (ОТМ), в частности на контроль телефонных разговоров и снятие информации с технических каналов связи. В обосновании к заданию на ОТМ теперь достаточно указать, что данная мера необходима для проведения расследования, направленного на защиту от международной террористической или иностранной разведывательной деятельности. Полиции предоставлено право задерживать нелегальных иммигрантов, подозреваемых в ведении террористической деятельности, на срок до семи дней без предъявления обвинения. Кроме того, закон включил все деяния, преследуемые по статье «Акты терроризма, совершаемые с пересечением государственной границы и отнесенные к федеральным преступлениям, связанным с терроризмом», в категорию уголовно наказуемых деяний, преследуемых также и по статье 1961 (1) Титула 18 Свода законов США. Это усилило санкции за преступления, связанные с терроризмом, поскольку в США наказание определяется путем сложения санкций. Законом утверждены дополнительные меры, которые будут способствовать повышению эффективности борьбы с терроризмом: усиление охраны границ США, снятие временных ограничений на сроки расследования уголовных дел по терроризму, денежные вознаграждения непосредственным участникам операций по пресечению терактов и пр.

Подчеркнем, что США  и другие государства при осуществлении  оперативно-разыскной и контрразведывательной деятельности проводят разграничение в плане обеспечения прав и свобод между собственными гражданами и другими лицами, находящимися на территории их страны. Так, в соответствии с приказом президента США от 13 ноября 2001 года «Задержание, содержание под арестом и производство суда применительно к некоторым лицам, не являющимся гражданами США, в ходе войны против терроризма» в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, подозреваемых в причастности к терроризму, в трибуналах, где рассматривались их дела, отменялся суд присяжных, упрощалась процедура вынесения смертного приговора – такое решение трибунала не требовало единогласия. Смертный приговор обжалованию не подлежит. Контингент таких подозреваемых содержится в секретных тюрьмах Гуантанамо (Куба), Абу-Грейб (Ирак), на специальных объектах в Европе и на Ближнем Востоке, существующих вне правового поля.

Таким образом, США стали  использовать военное судопроизводство в мирное время для неграждан, нормативно закрепив систему двойных стандартов. Закон о военных судах, принятый в сентябре 2006 года, предусматривает создание военных судов для рассмотрения дел террористов и санкционирует применение в отношении их «жестких» методов следствия, то есть пыток, запрещенных международным правом. Закон предоставляет гарантии освобождения от ответственности сотрудникам американских специальных служб, использующим подобные методы. Одновременно администрация Дж. Буша обратилась в судебные инстанции с требованием засекретить все данные об «альтернативных методах допроса», которые ЦРУ, РУМО и другие специальные службы применяют в отношении подозреваемых в терроризме.

Другими словами, США, создавая и используя на территориях иностранных  государств тайные тюрьмы и запрещенные методы допросов, нарушают сами и поощряют своих союзников нарушать общепризнанные нормы международного права, в том числе и в области защиты прав человека, требуя при этом соблюдения демократических норм от других.

В ряде случаев США  удавалось добиться от своих партнеров односторонних преимуществ и создания условий бесконтрольной деятельности специальных служб США на территории таких государств, что, например, предусматривалось Временным секретным соглашением об оперативном взаимодействии между США и Швейцарией 2002 года. США ведут жесткую наступательную политику по реализации своей программы по выявлению террористов и их пособников, в частности по вопросам передачи американцам персональных данных авиапассажиров, вылетающих из других стран в США.

Практика целенаправленного, методического уничтожения (как профилактическая, превентивная и (или) ответная мера) находящихся на территории других государств террористов и их баз, приведение в исполнение заочно вынесенных приговоров, кроме США, существует в Израиле, Турции, Перу и некоторых других государствах. Так, например, в Израиле решения о проведении подобных акций принимаются, как правило, на заседаниях «узкого» кабинета министров (премьер-министр, министры обороны, иностранных дел, национальной инфраструктуры и финансов) в соответствии с Положением по вопросам безопасности в условиях чрезвычайного положения 1945 года и Декретом о противодействии терроризму 1948 года (с поправками от 1980, 1986 и 1993 годов). Иногда этому предшествуют постановления высших судебных органов об уголовном преследовании или уничтожении баз боевиков.

Обращает на себя внимание тот факт, что в Испании нет закона о борьбе с терроризмом. Уголовно-процессуальный кодекс определяет порядок действий правоохранительных органов, в то же время ограничивая права подозреваемых в терроризме. Эти специальные меры определены в статье 55 (2) Конституции, которая прописывает приостановление гражданских прав относительно времени задержания, сохранения неприкосновенности жилища и тайны частной переписки «в отношении определенных лиц в связи с расследованиями действий вооруженных банд или террористических групп». Статья 580 Уголовного кодекса позволяет испанским судам признавать приговоры иностранных судов в отношении действий вооруженных групп как эквивалентные приговорам по испанскому законодательству.

Таким образом, иностранными государствами в качестве эффективного профилактического средства применяется  метод физического уничтожения  боевиков, их баз и иных объектов как с использованием подразделений вооруженных сил, так и специальных служб. Кроме того, практика распространения национальной юрисдикции на территорию иностранного государства для принудительного, тайного похищения (вывоза) с территории такого государства находящихся там террористов, проведения там иных операций в последнее время получает все большее распространение и обосновывается правом на индивидуальную или коллективную самооборону от вооруженного нападения в соответствии со статьей 51 Устава ООН.

Международное право, развиваясь, отражает происходящие в мире изменения, которые демонстрируют следующее:

во-первых, несоответствие ограничения ответного применения вооруженной силы государства только на вооруженное нападение на него со стороны другого государства состоянию современных террористических вызовов и угроз;

во-вторых, несоответствие международному праву сложившейся  практики «упреждающих действий» США, Израиля и других стран (без санкции  СБ ООН), предоставляющей этим государствам существенные преимущества в обеспечении  национальной безопасности, а также позволяющей им своевременно решать политические и экономические проблемы;

в-третьих, необеспеченность международно-правовых норм о защите жизни человека, его здоровья и имущества, об обязанности причинителя ущерба возместить этот ущерб международными механизмами такой защиты. Примером подобного нарушения может служить отказ НАТО возместить ущерб гражданам Югославии, причиненный в результате военных операций в этой стране⁹.

Кроме того, система двойных  стандартов в области прав человека применяется США и другими государствами – членами НАТО в отношении преследования лиц, подозреваемых в причастности к терроризму, из числа собственных и иностранных граждан и лиц без гражданства.

Об этом, в частности, свидетельствуют: закон Великобритании «О предотвращении терроризма», вступивший в силу 11 марта 2005 года, предоставивший правоохранительным органам полномочия на задержание иностранцев, подозреваемых в террористической деятельности, на неопределенное время без предъявления обвинения и судебного разбирательства; практика содержания без суда и следствия в секретных тюрьмах США, находящихся в ряде иностранных государств, передача удерживаемых лиц в те государства, где обращение с ними не требует соблюдения прав человека; закон Республики Словения от 31 мая 2006 года «О Словенской службе разведки и безопасности (ССРБ)», предусматривающий, что оперативно-технические мероприятия (негласный контроль почтовой переписки, телефонных переговоров и других телекоммуникационных сообщений и др.) могут проводиться ССРБ в отношении иностранцев, в том числе сотрудников дипломатических представительств, без ограничения по времени. При проведении указанных мероприятий в отношении собственных граждан необходима санкция председателя Верховного суда и установлено ограничение – два года.

Подобная практика позволяет  под видом борьбы с терроризмом  осуществлять широкомасштабные оперативно-разыскные  мероприятия, направленные на борьбу с  разведывательной деятельностью иностранных государств, общеуголовной преступностью в целом, а также использовать полученные при этом материалы, в том числе по каналам взаимодействия с партнерами, для решения различных вопросов в политической и экономической жизни в национальных интересах. В настоящее время в США наметилась практика передачи захваченных террористов после получения от них необходимой информации другим государствам, что делается, по нашему мнению, с целью избавиться от необходимости проведения судебных разбирательств и связанных с этим недовольства мусульманских диаспор внутри страны и возможных ответных действий террористов.

Что касается первого  несоответствия, указанного выше, то, по мнению ряда видных ученых и МИДа России, террористические акты в России и  других государствах, совершенные «негосударственными субъектами», реакция на них международного сообщества и, в частности, СБ ООН подтвердили возможность реализации государством права на самооборону и при нападении на него негосударственных субъектов, включая террористические группы. Эта позиция подтверждается, например, положением резолюции ES-10/15 ГА ООН от 20 июля 2004 года, где указывается, что все государства имеют право и обязанность принимать, согласно международному праву и международному гуманитарному праву, меры по борьбе со смертоносными актами насилия, направленными против их гражданского населения, в целях защиты жизни их граждан.

Что касается второго  несоответствия, то сегодня в доктрине международного права¹⁰ и у международного сообщества нет единого подхода к решению этого вопроса, и в ближайшее время он вряд ли будет найден. Государства, входящие в НАТО, Израиль и некоторые другие страны считают, что превентивные удары и военные действия допустимы и правомерны в тех случаях, когда от террористов исходит непосредственная угроза безопасности их странам, и активно их наносят, не особенно утруждаясь, как показали действия США в Ираке, сбором достоверной доказательной базы, служащей основанием для нанесения таких ударов. По мнению стран ЕС, такие проблемы должны решаться в рамках «европейской структуры, в «Большой восьмерке» и ООН¹¹. В докладе Группы высокого уровня, созданной Генеральным секретарем ООН, указывается, что даже при наличии веских аргументов в пользу превентивных военных действий на их осуществление необходимо получить санкцию СБ ООН. Профессор Гейдельбергского университета Теодор Швайсфурт (ФРГ) в связи с этим справедливо отмечает, что легализация «упреждающих действий» без санкции СБ ООН означала бы конец принятой в 1945 году системы коллективного обеспечения мира, а это привело бы в итоге к зловещей победе международного терроризма¹².

В ряде государств, например в Австралии, Канаде, США, Франции, существуют системы предупреждения населения об угрозах безопасности, которые имеют четыре-пять уровней:

1. Отсутствие подтвержденных угроз: отсутствие информации о наличии угроз.

2. Низкий уровень: наличие  первоначальной информации о возможной непосредственной угрозе. При этом информации недостаточно для принятия конкретных мер.

3. Средний уровень: подтверждаемая достоверной информацией идентификация непосредственной угрозы. Существует вероятность угрозы инцидента.