Противодействие терроризму: соотношение международного и внутригосударственного регулирования

4. Высокий уровень: наличие непосредственной угрозы, подтверждаемой достоверной информацией. Существует высокая вероятность угрозы инцидента.

5. Уровень надвигающейся или существующей угрозы: наличие непосредственной угрозы, подтвержденной достоверной информацией. Инцидент определенной направленности и временных рамок ожидается с высокой степенью вероятности или уже произошел.

В США и во Франции, например, подобные уровни приняты в качестве цветовой шкалы. В Канаде в отличие от США рассматривают только достоверную информацию об угрозе объектам особой важности. Каждому уровню угрозы соответствует определенный набор мер, предпринимаемых на национальном и местном уровнях, а также отдельными государственными и частными структурами. Кроме общих мер антитеррористической готовности существует набор планов действий, реализуемых в зависимости от выбранных террористами специфических видов оружия или объектов. Данные планы регулярно дополняются и активизируются с учетом изменения террористических угроз.

В борьбе с терроризмом  используются и неординарные приемы. Так, желая положить конец длительной и кровопролитной войне алжирского народа за независимость, в ходе которой активно применялись террористические приемы, Франция при президенте Ш. де Голле вступила в переговоры с руководителями «Фронта национального освобождения» Алжира. Руководители были привезены на Эвианскую мирную конференцию практически прямо из французских тюрем после их оправдания за действия по руководству национально-освободительной борьбой¹³. Однако и после предоставления независимости Алжиру Исламская вооруженная группа продолжала террористические акты. Решая аналогичные проблемы, в ряде случаев правительства Великобритании, Перу и других государств принимали и реализовывали программы, направленные на улучшение условий жизни местного населения, увеличение рабочих мест, открытие учебных заведений и т. п.

Таким образом, законодательство ведущих стран мира в сфере противодействия терроризму по своей сути является комплексным, оно сочетает меры общеправового регулирования деятельности компетентных органов с мерами уголовного преследования террористов как лиц, совершивших общеуголовные преступления.

При этом законодатель оперативно реагирует на изменение террористических угроз, находится в постоянном поиске наиболее оптимальных путей совершенствования правовой базы, своевременной и адекватной реакции на новейшие угрозы терроризма при стремлении соблюдать баланс между интересами безопасности и правами человека и гражданина. Верховенство основополагающих норм в области прав человека в поиске данного баланса обеспечивается не всегда, зачастую законодатель отдает приоритет национальным интересам безопасности. Этот процесс зачастую напоминает соревнование по перетягиванию каната между специальными службами и правоохранительными органами, стремящимися получить преимущества в борьбе с терроризмом, с одной стороны, и правозащитниками – с другой.

В результате этого процесса, например, произошло наделение компетентных органов дополнительными процессуальными полномочиями по контролю за финансовыми потоками, обеспечению доступа к банковской информации, касающейся структур и лиц, подозреваемых в финансировании терроризма, включая замораживание и арест подозрительных счетов, а также осуществление предусмотренных законодательством процедур и обязанности банковских организаций сотрудничать с указанными структурами. При этом законодательно закрепляются разные полномочия компетентных органов при проведении оперативно-разыскных и контрразведывательных мероприятий в отношении собственных граждан и иностранцев. Так, ЕС в качестве одного из «ответов» на террористический вызов ставит задачу выработать общее для этой организации определение терроризма, что существенно упростило бы практическое взаимодействие в борьбе с ним. Наблюдается устойчивая тенденция совершенствования системы координации и взаимодействия компетентных органов в борьбе с терроризмом как на национальном уровне, так и с зарубежными партнерами.

Глава II. Регулирование противодействия терроризму в российском законодательстве

Наряду с уголовно-правовой квалификацией терроризма как инструмента  противодействия терроризму в России всегда большое внимание уделялось организации и правовому регулированию деятельности компетентных органов в борьбе с этим явлением.

Ведущий научный сотрудник  Академии ФСБ России А. А. Плеханов отмечает, что Соборное уложение 1649 года создало правовую основу для преследования государственных преступников. Так, глава II называлась: «О государственной чести и как его государское здоровье оберечь». Преступления против «государственной чести» делились на три группы: государственная измена; покушение на жизнь и здоровье государя; покушение на власть с намерением «московским государством завладеет и государем быть». При этом смертная казнь полагалась за 60 видов преступлений; по современному Уложению французскому законодательству она полагалась за 115 преступлений¹⁴.

В Судебнике 1550 года была предпринята попытка установить самостоятельную ответственность за совершение государственных преступлений и сформировать субъект террористической деятельности. В пункте 61 Судебника определялось: «... государственному убойце живота не дати, казнити смертною казнею»¹⁵. В этой связи трудно согласиться с утверждением В. А. Рогова, что в Судебнике 1589 года наметились признаки формирования субъекта террористической деятельности, так как именно в этом правовом акте проводится разграничение виновных лиц по видам преступной деятельности: тать, разбойник, зажигальник, грабитель, миропродавец, душегуб, государственный убойца, кромольник и т. д.¹⁶

Указом от 25 января 1715 года Петр I расширил перечень преступлений и к делам о злом умысле против персон Его Царского Величества, измене, возмущении или бунте добавил еще и третий пункт – «О похищении казны»¹⁷.

В дальнейшем российское законодательство в этой сфере совершенствовалось с учетом преобразований, происходивших в Европе. Основное внимание уделяется криминализации деяний, представляющих угрозу государству, и только в самом общем плане за счет международного права происходит ограничение подобных действий самой власти.

В XX веке Устав Уголовного судопроизводства допускал изъятия из общего порядка судопроизводства в отношении дел о государственных преступлениях¹⁸. В соответствии с пунктом 204 Устава дела о таких преступлениях были подсудны Судебным Палатам или Верховному уголовному суду¹⁹. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных предусматривало разделы о преступлениях против жизни, здоровья, свободы и чести частных лиц²⁰, нанесении увечий, ран и других повреждений здоровью²¹, а также «О преступлениях против Священной Особы Государя Императора и Членов Императорского Дома», в соответствии с которыми происходило наказание лиц, совершивших деяния, схожие с терроризмом. Так, статья 241 Уложения предусматривала, что «всякое злоумышление и преступное действие против жизни, здоровья или чести Государя Императора и всякий умысел свергнуть его с Престола, лишить свободы и Власти Верховной, или же ограничить права оной, или учинить священной особе его какое-либо насилие, подвергают виновных в том: лишению всех прав, состояния и смертной казни»²².

Таким образом, в отечественном  законодательстве формируется понятие «политический преступник», под которым понимался человек, «вступающий в борьбу с правительством»²³. В отношении политических преступлений существовал особый и упрощенный порядок следствия и суда, исключавший применение суда присяжных, однако законодательно критерии отнесения преступлений к числу политических первоначально не были определены, а принятие решения было отдано на откуп следствию²⁴, что иногда приводило к негативным последствиям.

В 1826 году, после восстания декабристов, была создана тайная полиция, в функции которой вменялись сбор сведений о сектантах и раскольниках, наблюдение за лицами, состоящими под надзором полиции, а также за иностранцами. Она взяла под жесткий контроль творческую интеллигенцию, включая театральную, средства массовой информации и издание литературных произведений. Так в России изначально был отдан приоритет организационно-профилактической работе с использованием специальных сил и средств и за счет формирования институтов, реализующих цензорские, охранные, разыскные и оперативные меры.

На активизацию терроризма в конце XIX века, сразу после оправдания В. Засулич, высочайшим указом дела о вооруженном сопротивлении властям, нападении на чинов войск и полиции, на всех должностных лиц вообще при исполнении ими служебных обязанностей, если преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий и пр., были переданы военному суду, и виновные лица подлежали наказанию по статье 279 Военного устава о наказаниях, то есть лишению всех прав состояния и смертной казни. Таким образом, так называемые политические дела были переданы из судов присяжных в военные, которым вменялось рассматривать их незамедлительно на закрытых процессах, а апелляции не принимать²⁵. После покушения 2 апреля 1879 года на Александра II по распоряжению царя Россия была разделена на шесть генерал-губернаторств с предоставлением генерал-губернаторам чрезвычайных прав вплоть до утверждения смертных приговоров, что до этого было исключительной прерогативой царя. В этом случае власти задействовали уже комплекс уголовно-процессуальных мер.

После экономического и  политического кризиса 1903-1906 годов, несмотря на то, что социально-политические причины терроризма не были ликвидированы, а выработка правовой квалификации самого преступления власть тогда не интересовала, царское правительство смогло переломить ситуацию и на время покончить с оппозиционным терроризмом. Как представляется, этому способствовал широкий комплекс чрезвычайных мер, который включал прежде всего принятие мер оперативного, административного, уголовно-правового и процессуального характера. За короткий срок были изданы законы об усилении уголовной ответственности военнослужащих за государственные преступления, об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и о передаче в ведомство военных и военно-морских судов дел по

По данным преступлениям, а также о предоставлении генерал-губернаторам права создавать особые военно-полевые суды, рассматривавшие дела без производства предварительного дознания, без допроса свидетелей, без права кассации и без конфирмации – утверждения высшей властью судебного приговора.

Советское правительство  использовало более радикальные меры в борьбе за укрепление своей власти. После убийства председателя петроградской ЧК М. С. Урицкого и покушения на главу Советского государства В. И. Ленина Совет народных комиссаров принимает постановление от 5 сентября 1918 года «О красном терроре», в котором указывалось, что «при данной ситуации обеспечение тыла путем террора является прямой необходимостью; что для усиления деятельности Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлением по должности и внесения в нее большей планомерности необходимо направить туда возможно большее число ответственных партийных товарищей; что необходимо обеспечить Советскую Республику защитой от классовых врагов путем их изолирования в концентрационных лагерях; что подлежат расстрелу все лица, прикосновенные к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам; что необходимо опубликовать имена всех расстрелянных, а также основание применения к ним этой меры».

После убийства члена  Политбюро ЦК ВКП (б), первого секретаря Ленинградского обкома партии С. М. Кирова также были приняты чрезвычайные меры. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 января 1934 года «О внесении изменений в действующие уголовно-процессуальные кодексы Союзных республик» при расследовании и рассмотрении дел о террористических организациях и террористических актах против работников советской власти отменялся ряд процессуальных гарантий и устанавливался новый порядок судопроизводства по таким делам: срок следствия не более десяти дней, обвинительное заключение вручалось за сутки до суда, дело слушалось без участия сторон, кассационные жалобы и ходатайства о помиловании не допускались, приговор к высшей мере наказания приводился в исполнение немедленно²⁶.

Волна терроризма, захлестнувшая  Россию 1990-х годов, вынудила законодателя расширить сферу правового регулирования противодействия терроризму, включив в нее не только уголовно-правовые вопросы, но и целый ряд других аспектов путем принятия Федерального закона «О борьбе с терроризмом»²⁷ 1998 года, ранее не подвергавшихся правовому регулированию в силу отсутствия необходимости в этом.

Существенными и наиболее значимыми в этом Законе наряду с  указанными выше являлись следующие положения, впервые сформулированные в области борьбы с терроризмом в отечественном законодательстве:

основные принципы борьбы с терроризмом;

определения понятий  «террористическая акция», «контртеррористическая операция» и др.;

субъекты, осуществляющие борьбу с терроризмом, и их полномочия в этой области, а также закрепление положения, согласно которому в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности в пределах своей компетенции могут участвовать и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации;

образование антитеррористических комиссий на федеральном и региональном уровнях для координации деятельности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом;

порядок проведения контртеррористической  операции и правовой режим контртеррористической операции, включая особенности ведения переговоров с террористами и освещения контртеррористической операции в средствах массовой информации;

вопросы социальных и  правовых гарантий для лиц, пострадавших в результате террористической акции  или участвующих в борьбе с терроризмом, в том числе основания освобождения от ответственности за причинение вреда при проведении контртеррористической операции;