Противодействие терроризму: соотношение международного и внутригосударственного регулирования

возможность рассмотрения уголовных дел о преступлениях террористического характера, а также дел о возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции, в закрытых судебных заседаниях;

ответственность физических и юридических лиц за осуществление  террористической деятельности, предусматривающая  ликвидацию указанной организации и конфискацию ее имущества с обращением этого имущества в доход государства.

Кроме того, законодатель, указывая в Законе субъектов борьбы (федеральных органов исполнительной власти) с терроризмом и определяя их задачи, вторгся в компетенцию Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нарушив тем самым положения статьи 112 Конституции Российской Федерации, создав неповоротливый механизм борьбы с терроризмом, который был не способен адекватно реагировать на изменение оперативной обстановки.

Наряду с этим реализация отдельных положений Закона на практике также выявила ряд проблемных вопросов ввиду наличия различных подходов к их пониманию.

Например, относительно роли и возможностей средств массовой информации (далее – СМИ) при освещении террористических актов.

Представители СМИ последовательно  отстаивали свою позицию, утверждая, что  борьба с терроризмом не должна являться предлогом для ограничения права на свободу получать и распространять информацию, на свободу выражения мнений в средствах массовой информации, так как такая свобода является одним из основополагающих принципов демократического общества и предусматривает право общественности быть информированной в вопросах, вызывающих ее озабоченность, включая акты терроризма и их угрозы, а также меры реагирования государств и международных организаций на эти угрозы и акты.

Органы безопасности полагали, что освещение террористических актов должно осуществляться в соответствии с положениями статьи 15 Закона, согласно которой не допускается распространение информации:

1) раскрывающей специальные  технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции;

2) способной затруднить  проведение контртеррористической операции и создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции или находящихся за пределами указанной зоны;

3) служащей пропаганде  или оправданию терроризма и экстремизма;

4) о сотрудниках специальных  подразделений, членах оперативного  штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции.

При этом эти ограничения распространяются как на должностных лиц, осуществляющих информирование общественности о террористических актах, так и на представителей СМИ, самостоятельно добывающих информацию, что вполне соответствовало как резолюции конференции ЮНЕСКО «Терроризм и средства массовой информации» 2002 года, так и этическим принципам профессионального поведения журналистов, освещающих акты терроризма и контртеррористические операции.

Большие проблемы были также выявлены при решении вопросов о возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции, в особенности при наличии большого числа пострадавших от нее. В частности, после проведения операции по освобождению заложников, захваченных в театральном центре на Дубровке в октябре 2002 года, отдельные потерпевшие, не будучи удовлетворенными выплаченными им суммами, обратились с исками в суд, в том числе в Конституционный суд Российской Федерации, с жалобой о нарушении их конституционных прав положениями статьи 17 Закона.

С принятием в 1998 году Федерального закона «О борьбе с терроризмом» был  сделан серьезный шаг в направлении  создания специализированного законодательства в области борьбы с терроризмом, что во многом способствовало локализации террористической активности в нашей стране. Однако Закон не охватывал все направления противодействия терроризму, носил в основном реагирующий характер при доминировании карательных мер, регламентировал главным образом вопросы, связанные с борьбой с терроризмом, его выявлением и пресечением правоохранительными органами и органами безопасности Российской Федерации²⁸. В нем не нашел своего решения целый ряд вопросов: о расширении прав субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, об общей профилактике терроризма как самостоятельной области правового регулирования. В результате профилактика терроризма стала рассматриваться как вспомогательное средство, главный акцент делался на борьбе с организаторами и исполнителями террористических актов²⁹. В последние годы профилактике уделяется все меньшее значение. Из существовавшей в советское время системы профилактики экстремизма и крайней его формы – терроризма фрагментарно сохранилась частная (специальная) профилактика, которая осуществляется органами внутренних дел и

Федеральной службы безопасности. Вместе с тем в противодействии терроризму важен именно этот аспект – профилактика, поскольку терроризм является разновидностью политического насилия, средством разрешения различных конфликтов. Стала превалировать тенденция односторонних карательных мер, как правило, военных³⁰, при возложении этой функции на силовые структуры. Опасность видится здесь не только в том, что эти репрессивные «военные» меры могут вызвать закономерную ответную реакцию – ответные действия будут в любом случае, – а в том, что эти санкционированные государством действия, направленные на решение текущих проблем, не устраняют первопричину терроризма, его корни.

Неконструктивность некоторых подходов отмечалась еще на стадии разработки проекта в заключении Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина на проект Федерального закона «О борьбе с терроризмом»³¹, которое готовилось при непосредственном участии автора, однако в то время далеко не все конструктивные предложения были восприняты законодателем.

Вместе с тем нельзя принижать  роль Закона в формировании правовой основы борьбы с терроризмом, вполне адекватной для своего времени.

Благодаря Закону была сформирована Федеральная антитеррористическая комиссия (Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 1998 года № 1302 «О Федеральной антитеррористической комиссии»), определен перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 1999 года № 660 «Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности»), начали реализовываться неотложные меры по усилению общественной безопасности, защите населения от терроризма и обеспечению надежной охраны объектов особой важности (Постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 1999 года № 1040 «О мерах по противодействию терроризму», от 11 апреля 2000 года № 324 «Об утверждении положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания» и др.), а также меры социальной защиты лиц, пострадавших от террористических актов или участвовавших в борьбе с терроризмом (Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года № 936 «О дополнительных мерах по социальной защите членов семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, уголовно-исполнительной системы, непосредственно участвовавших в борьбе с терроризмом на территории Республики Дагестан и погибших (пропавших без вести), умерших, ставших инвалидами в связи с выполнением служебных обязанностей»). В рамках реализации решений Федеральной антитеррористической комиссии были сформированы и начали работать антитеррористические комиссии на региональном уровне, что также оказало положительное влияние на решение вопросов борьбы с терроризмом в субъектах Российской Федерации. На Закон также опирались и указы Президента Российской Федерации, регулирующие осуществление борьбы с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации³².

Однако Закон не решил главную  задачу. Он не создал национальную систему  противодействия терроризму, в которой были бы задействованы все государственные органы. Если в советский период слабая разработанность правового регулирования борьбы с терроризмом при развитой системе общей и частной его профилактики и незначительности террористических угроз не была чревата серьезными последствиями, то на этапе крупных политических и социально-экономических преобразований в России 1990-х годов, когда возникли условия, способствовавшие росту террористических угроз, это стало методологической ошибкой российского законодателя, своевременно не отреагировавшего на происходящие перемены. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» не стал межсистемным законом, который мог бы положить начало формированию отрасли «антитеррористического права».

Наличие обозначенных проблем и  вопросов, нарастание угрозы терроризма, в том числе международного (события 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке), а также результаты практического применения норм Закона, в том числе при реакции государства на диверсионно-террористические акты в Москве, Беслане, Волгодонске и других городах, выявили необходимость нового подхода к оценке угроз, содержанию и тактике действий, позволяющих создать новый механизм противодействия терроризму, основанный прежде всего на мерах профилактической направленности.

Следует отметить, что работа над  законопроектом проводилась в Минюсте  России на протяжении двух лет и еще не была завершена, когда произошли события в Беслане, после которых стало очевидно, что законодательство Российской Федерации нуждается в совершенствовании именно в части создания правовых основ формирования и функционирования государственной системы противодействия терроризму, реализующей единую государственную политику в этой области. Соответствующие поручения были сформулированы в Указе Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 года № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом».

После опубликования данного Указа  в рамках реализации указанных поручений разработан проект Федерального закона «О противодействии терроризму», который был внесен на рассмотрение в Государственную думу. После принятия законопроекта в первом чтении в декабре 2004 года при Комитете Государственной думы по безопасности (ответственный комитет) под руководством депутата Государственной думы А. С. Куликова была сформирована рабочая группа. Перед ней была поставлена задача подготовить законопроект для рассмотрения Государственной думой во втором чтении. Государственно-правовым управлением совместно с ФСБ России были подготовлены замечания по проекту закона, в котором предлагались конкретные пути формирования новой системы противодействия терроризму. Президент Российской Федерации В. В. Путин согласился с ними и направил их в качестве заключения на проект Федерального закона «О противодействии терроризму»³³ в Государственную думу, однако и после этого дебаты в рабочей группе продолжались.

О непростой судьбе подготовки проекта  Федерального закона «О противодействии терроризму» свидетельствуют сроки его подготовки и тот факт, что закон был принят Государственной думой только после подписания Президентом Российской Федерации подзаконного акта, который должен был, по канонам правил юридической техники, быть выпущен в его развитие, – Указа Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму». После выхода данного Указа работа пошла в конструктивном русле.

Главной отличительной  особенностью нового закона является то, что наряду с новым определением терроризма противодействие терроризму теперь рассматривается как деятельность государства и общества по трем основным направлениям: профилактика терроризма, то есть выявление и устранение причин, порождающих терроризм и позволяющих совершать террористические акты; борьба с терроризмом, то есть специальные мероприятия по выявлению, пресечению, предупреждению, раскрытию и расследованию террористических актов; минимизация и (или) ликвидация проявлений терроризма.

Изменилась также государственная  система противодействия террористической деятельности. Если ранее основным субъектом руководства борьбой с терроризмом было Правительство Российской Федерации, а иных субъектов борьбы с терроризмом определял Закон «О борьбе с терроризмом», то в соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» теперь упомянутую систему противодействия формирует Президент Российской Федерации, который может ее оптимизировать, исходя из складывающейся в стране обстановки.

Система противодействия  терроризму, образованная в соответствии с данным Указом, включает в себя следующие элементы:

Национальный антитеррористический комитет (руководителем которого был назначен директор ФСБ России Н. П. Патрушев) в качестве органа, обеспечивающего координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации по противодействию терроризму, а также связь с общественными объединениями и организациями и разрабатывающего своевременные предложения Президенту Российской Федерации по формированию государственной политики в области противодействия терроризму и совершенствованию законодательства в этой сфере;

Федеральный оперативный  штаб, образованный в составе Комитета для организации планирования применения сил и средств федеральных  органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями;