Противодействие терроризму: соотношение международного и внутригосударственного регулирования

Основываясь на проведенном  нами анализе и исследованиях других авторов в данной области³⁷, следует признать целесообразным и необходимым разработку системы правового регулирования противодействия терроризму в нашей стране. По итогам данного исследования автором предлагается концепция как ведущий замысел³⁸ построения такой системы, в котором определяются содержание этой системы (три взаимосвязанные подсистемы, охватывающие три сферы правового регулирования, источники как элементы системы, их иерархические уровни, подуровни и направления), принципы формирования и основные направления построения системы.

Система правового регулирования  противодействия терроризму должна состоять из трех подсистем, охватывающих следующие сферы правового регулирования как основные направления противодействия терроризму:

предупреждение (профилактика) терроризма, где основополагающую роль наряду с государством должны играть все институты гражданского общества в целях решения политических, национальных, религиозных и социально-экономических проблем, порождающих терроризм, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов;

борьба отечественных  компетентных органов с терроризмом (выявление, предупреждение, пресечение, расследование);

минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма, которой должны заниматься в рамках своей компетенции все органы исполнительной власти и местного самоуправления, общественные и религиозные организации.

Данный подход был  реализован автором при разработке Федерального закона «О противодействии терроризму».

В каждом из указанных  направлений противодействия терроризму кроме правовых мер должны быть разработаны меры политического, информационно-пропагандистского, организационно-координирующего и специального характера, осуществляемые соответствующими органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в сферах профилактики, борьбы с терроризмом и минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма.

Остановимся подробнее на проблеме ограничения прав человека в связи с предоставлением субъектам, осуществляющим борьбу с терроризмом, дополнительных полномочий, соразмерных угрозам терроризма.

Как известно, такие ограничения  вводятся в соответствии с нормами международного права. Основные принципы, касающиеся исследуемой проблемы, закреплены в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Руководящих принципах Совета Европы в области прав человека и борьбы с терроризмом 2002 года. Универсальные акты предусматривают, что ограничение прав может происходить только в тех случаях, когда это предусмотрено законом и необходимо для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других. Главная идея Руководящих принципов сводится к тому, что любое государство может в одностороннем порядке принять меры, предусматривающие временное отступление от некоторых обязательств в области защиты прав и основных свобод человека, только в условиях, предусмотренных статьей 15 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, которая определяет, что в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, могут приниматься меры в отступлении от обязательств по данной Конвенции только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, при условии, что такие меры не противоречат другим обязательствам по международному праву³⁹. Другим определяющим фактором является положение статьи 3 Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, предусматривающее сбалансированность мер по борьбе с терроризмом и по возможному ограничению прав и свобод граждан. Таким образом, речь может идти о временных мерах по ограничению прав и свобод⁴⁰, вводимых на основании федеральных законов на строго определенной территории при проведении контртеррористических операций, или об аналогичных мерах при осуществлении оперативно-разыскной или контрразведывательной деятельности. Одним из направлений здесь может быть законодательно закрепленное упрощение процедуры получения при проведении контртеррористических операций разрешения на проведение оперативно-разыскных и оперативно-технических мероприятий, связанных с ограничением конституционных прав граждан. Например, упрощение процедуры получения разрешения на проведение оперативно-технических мероприятий по оперативным делам с террористической окраской.

Другим направлением может быть расширение правовых оснований для использования всего арсенала разрешенных средств при расследовании преступлений, связанных с террористической и экстремистской деятельностью. Так, в целях своевременной фиксации следов преступления целесообразно внести изменения в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в части, касающейся предоставления субъектам оперативно-разыскной деятельности права проводить весь комплекс оперативно-разыскных мероприятий в отношении преступлений, связанных с экстремистской деятельностью, а также преступлений в сфере информационной безопасности.

В целях ограничения  доступа террористов к средствам связи и передвижения целесообразно:

установить, при соблюдении требований обращения с информацией о частной жизни граждан, единые и обязательные правила по созданию, ведению, пополнению информационных банков данных на всех клиентов, включающих информацию о фактах телефонных звонков, факсимильных и электронных контактов и сообщений, в том числе ЗМ^сообще-ний, сведения о пассажирах воздушного, железнодорожного, автобусного и водного междугородного и международного сообщения, гостиничного, курортного и экскурсионного бизнеса, по хранению такой информации (срок не менее двух лет) соответствующими операторами и перевозчиками, предоставлению этих сведений в электронном виде в органы Федеральной службы безопасности по их запросам и порядку сохранения операторами и перевозчиками конфиденциальности таких персональных данных;

ужесточить наказание  за изготовление и торговлю поддельными документами.

Глава III. Упреждающие меры самообороны по международному праву

В последнее время  приобрела актуальность проблема правомерности упреждающих и превентивных силовых действий и вооруженных ударов как ответ на новые угрозы, исходящие от современного терроризма, в том числе в отношении террористических организаций, находящихся на территории иностранных государств⁴¹. От ее цивилизованного решения, как представляется, во многом будет зависеть дальнейшее развитие мирового сообщества в целом и упрочение Организации Объединенных Наций в частности.

Рассмотрение этой проблемы, по нашему мнению, должно осуществляться комплексно: с лингвистических, исторических, политических и юридических позиций, причем в последнем случае проблема должна исследоваться в контексте следующих международно-правовых аспектов – принципов, закрепленных в Уставе ООН: добросовестного выполнения принятых на себя обязательств по Уставу ООН, неприменения силы или угрозы силой, невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства, права на самооборону, а также в свете глобальности угроз, исходящих от современного терроризма.

Сегодня очевидно, что  терроризм превратился в глобальную угрозу современности, требующую адекватного ответа со стороны каждого государства, мирового сообщества и СБ ООН в частности. Вместе с тем в настоящее время главная и основная террористическая угроза исходит не от государства, а от не имеющих международной правосубъектности организаций, объекты или члены которых находятся на национальной территории конкретных государств – субъектов международного права. При этом подобные организации могут как поддерживаться государством, на территории которого они находятся, так и не получать никакой поддержки, осуществляя свою деятельность, в том числе конспиративно. Указанные обстоятельства, как мы увидим далее, имеют важное значение для организации противодействия терроризму.

Отечественный исследователь  В. С. Котляр показывает: из статьи 2 и других положений Устава видно, что обязательство государств – членов ООН воздерживаться от угрозы силой или ее применения не носит абсолютного характера, а ограничивается случаями, когда речь идет о применении силы или угрозе ею против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, или каким-либо другим образом в целях, несовместимых с целями ООН. Следовательно, Устав ООН различает законные случаи применения государствами силы в своих международных отношениях (когда применение силы совместимо с целями ООН) и незаконные (когда оно несовместимо с этими целями). В самом Уставе термины «законное» и «незаконное» применение силы не используются, однако они введены в оборот ряда резолюций и деклараций, принятых ГА ООН. Именно эта терминология использована, например, в Декларации от октября 1970 года 2625 (XXV) о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (далее – Декларация ГА ООН), в преамбуле резолюции от 14 декабря 1974 года об определении агрессии и в ее статье 6, в Декларации 1987 года об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях (п. l-III-2-a)⁴².

Что касается исторического среза проблемы односторонних упреждающих и превентивных силовых действий и вооруженных ударов, то она существует давно. Достаточно вспомнить историю выработки определения агрессии и принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. В последнее время необходимость упреждающих и превентивных силовых действий и вооруженных ударов в отношении угроз национальной безопасности, исходящих от терроризма, становится все более очевидной, и в этой связи ряд государств пытается оправдать легитимность подобных действий.

Так, например, в США  еще задолго до событий 11 сентября 2001 года был принят ряд постановлений, допускающих вторжение в пределы территории иностранных государств в целях захвата террористов, для поиска и уничтожения там террористов, проведения расследования совершенных преступлений на территории иностранных государств, а также применения вооруженных сил США против государств, где находятся террористы. Верховный суд США постановил, что американское правительство имеет право задерживать за пределами США лиц, разыскиваемых американским правосудием, и тайно вывозить на территорию США. Президент США в необходимых случаях без согласования с Конгрессом может принимать решения об использовании вооруженных сил за пределами национальных границ. После событий 11 сентября 2001 года Конгресс США принял резолюцию J. R. 23 «О санкционировании применения вооруженных сил США», имеющую силу закона, в соответствии с которой президенту США предоставлено право использовать всю необходимую военную силу против государств, организаций или отдельных лиц, которые спланировали и осуществили теракты, а также предоставили убежище террористам. Это решение практически сняло все правовые ограничения на масштабы и формы применения американских вооруженных сил властью президента. Более того, согласно Своду законов США (Титул 10, раздел 1453, п. 167) вооруженным силам США предоставлено право осуществлять «рейды возмездия» против государств, поддерживающих международный терроризм, в целях их наказания или упреждения терактов.

Практика распространения  национальной юрисдикции на территорию иностранного государства для принудительного похищения (вывоза) с территории такого государства находящихся там террористов, проведения там иных операций в последнее время получает все большее распространение и обосновывается, как мы говорили, правом на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН.

Как было показано в разделе 4.1, уничтожение (как профилактическая, упреждающая, превентивная и (или) ответная мера) находящихся на территории других государств террористов и их баз, в том числе по приведению в исполнение заочно вынесенных приговоров, кроме США, осуществляется Израилем, Турцией, Перу и некоторыми другими государствами.

В 2002 году США провозгласили  стратегическую доктрину, предусматривающую  реализацию превентивных мер (хотя в  самой Стратегии используется термин «упреждающая самооборона») в отношении  террористов и поддерживающих их стран: США, исходя из права на самооборону, будут «принимать меры в отношении зреющих угроз еще до того, как они окончательно сформируются». Первоначально такой подход признавался большинством стран как противоречащий общепринятым нормам международного права, зафиксированным в Уставе ООН. Спустя три года в результате осознания появившейся новой глобальной угрозы со стороны терроризма реакция на такой подход стала намного сдержаннее, что позволило начать операции в Ираке и Ливане. Как полагает Г. Киссинджер, «ответственные государства» должны будут понять и смириться с тем, что США могут нанести превентивные вооруженные удары по странам – спонсорам международного терроризма, если их деятельность в ядерной области начнет приобретать все более угрожающий характер.

Таким образом, в настоящее  время сложилась устойчивая практика, санкционируемая национальным правом, совершения (нанесения) как упреждающих, так и превентивных вооруженных ударов в том числе вне рамок санкционирования СБ ООН в форме: нанесения ракетно-бомбовых ударов по объектам, находящимся на территории суверенных государств; вторжения в пределы территории иностранных государств и проведение там силовых вооруженных акций по захвату или уничтожению террористов; правомерной и неправомерной, с позиций международного права, военной оккупации территории иностранных государств.

Как подчеркнул министр  иностранных дел Российской Федерации СВ. Лавров на Международной конференции «60 лет Победы, создание ООН и международное право» 18 июля 2007 года, мы по-прежнему считаем, что применение силы в соответствии с международным правом возможно лишь в двух исключительных случаях: в порядке индивидуальной или коллективной самообороны и по решению Совета Безопасности ООН.

Для нашего исследования настало время определиться с используемой терминологией. С позиций русского языка термины «превентивные» и «упреждающие» синонимичны. Вместе с тем в международной практике применительно к данной проблеме упреждение (preemptive) рассматривается как ликвидация непосредственной или близкой угрозы, а превенция (preventive) как ликвидация угрозы, не являющейся непосредственной или близкой, то есть вне рамок нависшей непосредственной и очевидной угрозы. При таком подходе, безусловно, правовая природа превентивных и упреждающих вооруженных ударов различна. Как показывает постоянный представитель России при Отделении ООН в Женеве и при Конференции по разоружению Л. А. Скотников, концепция превентивной самообороны идет дальше упреждения, заявляя право на использование мер самообороны против угроз, которые только формируются. Несомненно, что применение этой концепции, если бы она утвердилась в качестве нового универсального правового принципа, имело бы для правового порядка, основанного на Уставе ООН, столь пагубные последствия, что от него остались бы руины. Критерии «угрозы», «потенциальной опасности», «враждебных намерений» в силу их субъективности по сути вовсе снимали бы ограничения на обращение к самообороне. Самооборона вообще перестала бы быть самообороной⁴³. Таким образом, упреждающие и превентивные меры представляют собой два самостоятельных вида деятельности, в том числе по их легитимности.

Устав ООН определяет, что превентивные и (или) принудительные меры могут применяться в ответ  на любую угрозу миру, нарушение  мира или акта агрессии (статьи 39, 50), при этом подчеркивается, что такие меры принимаются СБ ООН. Они могут быть как связаны с применением вооруженных сил государств- членов ООН (демонстрация, блокада, другие операции воздушных, морских или сухопутных сил Членов Организации – статья 42), так и не связаны с использованием вооруженных сил (полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений – статья 41).