Противодействие терроризму: соотношение международного и внутригосударственного регулирования

Таким образом, Устав  ООН не исключает возможности осуществления превентивных действий, однако их осуществление возможно только на основании решений СБ ООН, который и определяет существование угрозы, нарушения или агрессии и принимает решение о принимаемых мерах. Вместе с тем Устав ООН не оперирует понятием «упреждение».

Государства – члены ООН, осуществляющие упреждающие и (или) превентивные меры, действуют, как они утверждают, в рамках неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, единственного случая, предусмотренного Уставом ООН, когда государство имеет право применять силу. Действительно, право на самооборону закреплено в статье 51 Устава ООН, однако оно не затрагивает превентивные меры. При этом право на самооборону ограничено определенными рамками. Во-первых, это должны быть самооборонные меры в ответ на вооруженное нападение, то есть угроза должна быть непосредственной. Следовательно, о правомерности применения превентивных мер в обход СБ ООН речи быть не может. Во-вторых, такие меры могут осуществляться до тех пор, пока СБ ООН не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. В-третьих, меры, предпринятые государством – членом ООН при осуществлении права на самооборону, должны быть немедленно сообщены СБ ООН и никоим образом не могут затрагивать полномочий и ответственности СБ ООН. В-четвертых, применяемые меры должны быть соразмерны угрозе. Однако, как указывается в пункте 184 Доклада Группы высокого уровня, первые 44 года существования ООН государства-члены часто нарушали эти правила и применяли военную силу буквально сотни раз: парализованный Совет Безопасности принял очень мало резолюций, основанных на главе VII, а статья 51 редко выполняла роль убедительного прикрытия.

Звучащие оправдания превентивных мер со ссылками на региональные (субрегиональные) соглашения или нормы обычного права также неубедительны. Исходя из положений статей 53 и 103 Устава ООН, предусматривающих соответственно, что никакие принудительные действия не могут быть приняты региональной организацией без одобрения СБ ООН, а также о преимущественной силе Устава ООН по отношению к иным обязательствам членов Организации по любым иным международным соглашениям, любые положения обычного права, касающиеся рассматриваемой проблемы, с принятием Устава ООН заменены статьей 51, а нормы Устава ООН превалируют над положениями обычного права.

Таким образом, Устав  ООН разрешает государствам применять только самооборонные меры в ответ на вооруженное нападение, а превентивные меры относит к исключительной компетенции СБ ООН.

В своих резолюциях 1368 (2001 год) и 1373 (2001 год) СБ ООН подтвердил, что любой акт международного терроризма представляет собой угрозу для международного мира и безопасности, а государствам принадлежит неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону, признанное в Уставе ООН. Следовательно, СБ ООН приравнял международный террористический акт к вооруженному нападению на государство в смысле статьи 51 Устава ООН, подтвердив тем самым право на самооборону при нападении негосударственного субъекта. Резолюция ES-10/15 ГА ООН от 20 июля 2004 года идет несколько дальше. В ней указывается, что все государства имеют право и обязанность принимать, согласно международному праву и международному гуманитарному праву, меры по борьбе со смертоносными актами насилия, направленными против их гражданского населения, в целях защиты жизни их граждан.

Государство, являющееся объектом угрозы, в соответствии с давно установившейся нормой международного права может предпринять военные действия, если угроза нападения является непосредственной, никакие другие средства не позволяют устранить ее, а действия соразмерны угрозе. Проблема возникает в ситуации, когда угроза не носит непосредственного характера. Может ли государство, не обращаясь в СБ ООН, ссылаться в этих обстоятельствах на право заранее предпринять действия в порядке самообороны, причем не только упреждающие действия (в отношении непосредственной или близкой угрозы), но и превентивные действия (в отношении угрозы, не являющейся непосредственной или близкой)? Краткий ответ состоит в следующем: если есть веские аргументы в пользу превентивных военных действий и веские доказательства в их подтверждение, они должны быть доведены до сведения Совета Безопасности, который может санкционировать такие действия, если сочтет это необходимым. Если он не сочтет это нужным, то, по определению, будет время для того, чтобы использовать другие стратегии, включая убеждение, переговоры, устрашение и сдерживание, и затем вновь рассмотреть вариант военных действий. Тем, кто не приемлет такой ответ, следует сказать следующее: в мире, где существует ощущение наличия множества возможных угроз, риск, которому могут подвергнуться глобальный порядок и предусматривающая отказ от интервенции норма, на которой этот порядок по-прежнему зиждется, попросту слишком велик, чтобы признать законность односторонних превентивных действий, отличных от коллективно одобренных действий. Позволить кому-либо одному предпринять такие действия – значит позволить это делать всем. Такой подход представляется вполне оправданным с правовой точки зрения.

Одновременно СБ ООН  принял важное решение, которое впоследствии может послужить отправной точкой для совершенствования универсальной  международно-правовой базы самооборонных мер в отношении террористических угроз, в том числе упреждающего характера. В своей резолюции 1373 (2001 год) СБ ООН, инкорпорированной в национальную правовую систему путем принятия Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2002 года № 6 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 года», вновь подтвердил провозглашенный ГА ООН в ее Декларации и поддержанный СБ ООН в его резолюции 1189 от 13 августа 1998 года принцип, заключающийся, в частности, в том, что каждое государство-член обязано воздерживаться от организации подстрекательства, оказания помощи или участия в террористических актах в другом государстве или от потворствования организационной деятельности в пределах своей территории, направленной на совершение таких актов.

Подчеркнем, что резолюция 1373 (2001 год) впервые квалифицировала акты международного терроризма как угрозу международному миру и безопасности и перевела тем самым антитеррористическое сотрудничество под обязательную к исполнению для всех государств главу VII Устава ООН. По оценке многих исследователей⁴⁴, эта квалификация терроризма повлекла за собой юридические последствия: отныне все меры, осуществляемые на национальном, региональном и универсальном уровнях по пресечению внешней политики международного терроризма, осуществляются под эгидой ООН, и несоблюдение принятых мер может повлечь за собой санкции СБ ООН. Вместе с тем, по мнению автора, и как это предусмотрено статьей 51 указанной главы, каждое государство при соблюдении указанных выше условий имеет право на индивидуальную или коллективную самооборону.

В резолюции 1373 (2001 г.) СБ ООН также постановил, что все государства должны не допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совершает террористические акты, использовали свою территорию в этих целях против других государств или их граждан. Из этого, как нам представляется, следует, что для правомерной реализации упреждающих самозащитных вооруженных мер основополагающее значение имеет соблюдение или несоблюдение государством, с территории которого исходит террористическая угроза, принципа международного права о невмешательстве во внутренние дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого другого государства. Другими словами, право на реализацию упреждающих мер зависит от того, поддерживает или нет государство находящуюся на его территории террористическую организацию, от которой исходит угроза другому государству, от эффективности борьбы с данной террористической организацией, от того, насколько контролирует государство территорию, на которой действует террористическая организация.

Указанный принцип закреплен  в Уставе ООН, Декларации ГА ООН, в  Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года⁴⁵, в декларациях ГА ООН «О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государства» 1981 года⁴⁶, «О мерах по ликвидации международного терроризма» 1994 года⁴⁷ и в других документах.

Однако, анализируя данный принцип, следует отметить, что его название, содержание и юридическая природа в Уставе ООН, Декларации ГА ООН и Заключительном акте не идентичны. Устав ООН, провозглашая принцип невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства, не раскрывает его. Декларации ГА ООН при провозглашении принципа, согласно которому государства воздерживаются в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и каким-либо иным образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций, раскрывая его, указывают, что каждое государство обязано воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы, а также от организации или поощрения организации, подстрекательства, оказания помощи или участия в актах гражданской войны или террористических актах в другом государстве или от потворствования организационной деятельности в пределах своей территории, направленной на совершение таких актов, в том случае, когда акты, упоминаемые в настоящем пункте, связаны с угрозой силой или ее применением.

В Заключительном акте, который  носит субрегиональный характер, данный принцип фигурирует как неприменение силы или угрозы силой и не содержит приведенного выше положения, касающегося террористических актов в другом государстве, которое в измененном виде включено в принцип невмешательства во внутренние дела: государства – участники Заключительного акта будут воздерживаться от оказания прямой или косвенной помощи террористической деятельности или подрывной или другой деятельности, направленной на насильственное свержение режима другого государства-участника.

Таким образом, во-первых, принципы, закрепленные в Декларации ГА ООН, являются универсальными принципами международного права, а принципы, закрепленные в Заключительном акте, являются только принципами, действующими в отношении его государств-участников, о чем прямо указывается в самом акте. Во-вторых, если в Декларации ГА ООН указывается, что государства обязуются воздерживаться от потворствования организационной деятельности на национальной территории, направленной на совершение террористических актов в другом государстве, то в Заключительном акте при раскрытии другого принципа – невмешательства во внутренние дела – речь идет только об отказе от помощи террористической деятельности или подрывной или другой деятельности, направленной только на насильственное свержение режима другого государства-участника.

Данное положение дел, по мнению автора, свидетельствует о недостаточной кодифицированности содержания одного из основополагающих принципов международного права.

Вместе с тем Международный  суд ООН по делу о военной и  военизированной деятельности в  Никарагуа и против Никарагуа (Никарагуа  против Соединенных Штатов Америки) от 27 июня 1986 года двенадцатью голосами против трех постановил, что США, обучая, вооружая, оснащая, финансируя и снабжая провиантом контрас или иным способом поощряя, поддерживая и оказывая помощь военным и военизированным действиям в Никарагуа и против Никарагуа, действовали против Республики Никарагуа в нарушение своего обязательства в рамках международного обычного права не вмешиваться в дела другого государства (пункт 3).

Декларация ГА ООН  «О мерах по ликвидации международного терроризма» констатирует, что государства обязаны воздерживаться от попустительства или поощрения на своей территории деятельности по организации террористических актов на территориях других государств. Декларация ГА ООН «О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств» также определяет обязанность государства обеспечить, чтобы его территория не использовалась каким-либо образом, который нарушал бы суверенитет, политическую независимость, территориальную неприкосновенность и национальное единство или нарушал политическую, экономическую и социальную стабильность другого государства; это обязательство относится также к государствам, на которые возложена ответственность за территории, которым еще предстоит достичь самоопределения и национальную независимость.

Параллельно данное положение получило договорное закрепление в ряде универсальных антитеррористических конвенций, заключенных под эгидой ООН, – О предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (1973 г., статья 4), О борьбе с захватом заложников (1979 г., статья 4), О борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988 г., статья 13), О борьбе с бомбовым терроризмом (1997 г., статья 15) и О борьбе с финансированием терроризма (1999 г., статья 18), О борьбе с актами ядерного терроризма (статья 7). Указанные статьи содержат схожие положения, предусматривающие, что государства – участники конвенций сотрудничают в предотвращении преступлений, рассматриваемых в качестве таковых этими конвенциями, в частности и путем принятия всех возможных мер, включая при необходимости законодательные меры по предотвращению подготовки в пределах их территорий к совершению таких преступлений в пределах или за пределами их территорий, и противодействию их подготовке, включая меры по запрету на их территориях незаконной деятельности лиц, групп и организаций, которые поощряют, подстрекают, организуют, преднамеренно финансируют или участвуют в совершении указанных преступлений.

Схожие положения получили свое закрепление и в региональных соглашениях. Впервые это произошло  в статье 7 Конвенции Организации  американских государств 1971 года о предупреждении и наказании за совершение актов терроризма, принимающих форму преступлений против лиц, и связанного с этим вымогательства, когда эти акты носят международный характер.

Конвенция Организации  африканского единства (Африканского союза) о предупреждении и пресечении терроризма 1999 года содержит положение (статья 4), в соответствии с которым участвующие в Конвенции государства должны предотвращать возможность использования их национальных территорий в качестве базы для планирования, организации или совершения террористических актов, а равно – для участия в таких актах в любой возможной форме.

Отдельно следует остановиться на трех региональных соглашениях. Конвенция Организации «Исламская Конференция» о борьбе с международным терроризмом 1999 года в статье 3 в качестве превентивной меры предусматривает, что государства-участники будут стремиться оградить свои территории от использования в качестве арены для планирования, организации, выполнения террористических преступлений или их инициирования или участия в таких преступлениях в любой форме, включая предотвращение проникновения террористических элементов и получения ими убежища или места жительства, как в индивидуальном, так и в коллективном порядке, или получения ими возможностей пребывания на их территориях, обучаться, вооружаться, получать финансирование и займы. В Арабской Конвенции о борьбе с терроризмом 1998 года (статья 3) и в Соглашении по борьбе с терроризмом государств Персидского залива 2004 года (статья 7) дается более мягкая формула: договаривающиеся государства предпринимают меры по предупреждению использования своих территорий в качестве базы для планирования, организации и участия в террористических актах. Безусловно, эти обязательства ограничены рамками международных соглашений и национальным законодательством, кроме того, данные региональные соглашения разграничивают терроризм и борьбу против иностранной оккупации и агрессии за освобождение и самоопределение.