Реализация Генеральной прокуратурой РФ норм международного права

      Международному  сотрудничеству Генеральной прокуратурой Российской Федерации в последние  годы уделяется достаточно серьезное  внимание. Об этом свидетельствует  тот факт, что, например, за 2006 г. были подготовлены 26 соглашений и меморандумов о сотрудничестве Генеральной прокуратуры Российской Федерации с правоохранительными органами иностранных государств и международными организациями. Проведена правовая экспертиза более 50 проектов международных нормативных актов.

      Ранее Генеральной прокуратурой Российской Федерации заключены несколько межведомственных соглашений о правовой помощи и сотрудничестве с прокуратурами Республики Армения, Украины, Азербайджанской Республики, Республики Грузия, Республики Молдова, Республики Таджикистан, Туркменистана. С 1992 г. действует многостороннее Соглашение о правовой помощи и сотрудничестве между органами прокуратуры Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Российской Федерации, согласно которому образован Совет генеральных прокуроров. По этому Соглашению Стороны обязуются оказывать друг другу помощь по следующим вопросам: выполнение отдельных процессуальных действий, выполнение надзорных функций, связанных с расследованием преступлений, рассмотрение вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц, содействие в розыске без вести пропавших, пересылка материалов прокурорско-следственной деятельности и т.д. Сотрудничество по линии СНГ занимает одно из центральных направлений в деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Только в 2006 г. она участвовала в разработке следующих документов: Программа сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с торговлей людьми; Соглашение о создании Единой информационной базы нормативно-правовых актов государств-участников СНГ; Договор государств-участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма; Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств; Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма; Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств-участников СНГ в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств-участников СНГ в борьбе с коррупцией; Соглашение по сотрудничеству стран СНГ в борьбе с хищениями культурных и исторических ценностей.

      За  пределами СНГ подписаны двусторонние соглашения о сотрудничестве между  Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами Швейцарской  Конфедерации (1994 г.), Китайской Народной Республики (1997 г.), Монголии (1997 г.), Федеративной Республики Бразилии (2006 г.) и другие.

      Подписаны меморандумы о взаимопонимании  между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Министерством  юстиции Финляндской Республики, о сотрудничестве между Генеральной  прокуратурой Российской Федерации и Высшим государственным представительством Чешской Республики.

      У некоторых соглашений есть свои особенности. В частности, Соглашения с КНР  и Монголией предусматривают  непосредственное сотрудничество между  органами прокуратур приграничных регионов соответствующих стран. Во исполнение Соглашения между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Верховной народной прокуратурой КНР 15 октября 1997 г. в Хабаровске был подписан Протокол встречи руководителей прокуратур приграничных регионов Российской Федерации и КНР. Документ предписывает прокурорам приграничных регионов Российской Федерации и КНР в пределах своей компетенции развивать непосредственное сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью, раскрытия, расследования и пресечения преступлений и других правонарушений, розыска и задержания преступников, скрывающихся на их территориях, а также по другим направлениям прокурорской деятельности.

      В целом межведомственные соглашения, заключенные Генеральной прокуратурой Российской Федерации, оцениваются как источники международного права. Тем не менее неясно, к какой отрасли права их следует причислять и какова их роль в регулировании международных отношений. Спорным остается вопрос относительно статуса межведомственных соглашений, заключаемых Генеральной прокуратурой Российской Федерации с Генеральными прокуратурами зарубежных государств.

      Венская конвенция о праве международных  договоров 1969 г. не содержит классификации  международных договоров. В п. 2 ст. 3 ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных  договорах Российской Федерации" говорится: международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

      Межведомственные  соглашения Генеральной прокуратуры  Российской Федерации по своей сути относятся к международному уголовно-процессуальному праву, так как их нормы практически содержат процессуальные предписания. Более того, они выступают в виде субсидиарных норм, способствующих более полному выполнению взятых обязательств по межгосударственным и межправительственным договорам, регламентирующим вопросы сотрудничества и правовой помощи.

      Важные  функции Генеральной прокуратуры  Российской Федерации заключаются  в организационно-правовых мероприятиях, относящихся к правовой помощи, в  том числе к выдаче лиц, совершивших  преступления. Это одно из центральных направлений деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации в области международного сотрудничества. За 2006 г. ею разрешено более 3000 материалов о выдаче лиц из России. В частности, принято 1064 решения о выдаче, отказано в выдаче 331 лица, в 205 случаях выдача была отсрочена, остальные материалы находятся в производстве.

      Направлено  в компетентные органы иностранных  государств 423 требования о выдаче, из которых удовлетворено 225, в том  числе странами СНГ 206.

      В течение 2006 г. от компетентных органов иностранных государств поступило 2399 запросов об оказании правовой помощи, из них 1570 из государств-участников СНГ.

      Правовая  помощь осуществляется как на основании  международных договоров, под которыми понимаются не только традиционные соглашения (конвенции) о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, но и универсальные и локальные конвенции, направленные на борьбу с международными преступлениями и преступлениями международного характера, регламентирующие, в частности, вопросы правовой помощи, учредительные акты международных судебных учреждений (трибуналов), а также межправительственные соглашения о сотрудничестве правоохранительных органов государств в борьбе с преступностью и соглашения о сотрудничестве и правовой помощи межведомственного характера.

       Важное место в реализации  правовой помощи отводится национальному  законодательству. В правовой системе  Российской Федерации правовая  помощь по уголовным делам  регулируется нормами главы 53 Уголовно-процессуального кодекса.

      Нормы уголовно-процессуального закона призваны не подменять собой положения  международных договоров Российской Федерации, а, напротив, обеспечивать исполнение следующих из договоров международных  обязательств России. Вместе с тем следует обратить внимание на некоторые пробелы в УПК. Так, в гл. 53 "Основные положения о порядке взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями" ни одна статья не рассматривает какие-либо процессуальные действия с международными организациями. Хотя на практике такое взаимодействие осуществляется и особенно эффективно  по линии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Непоследователен законодатель в употреблении термина "запрос о правовой помощи". В ст. 453 УПК использован термин "запрос о правовой помощи", в ч. 3 статьи указанный документ уже назван "запрос о производстве процессуальных действий", в ст. 455 УПК он называется поручением об оказании правовой помощи. Без единообразия на практике происходит путаница, что негативно сказывается на принятии решения иностранным государством об оказании правовой помощи. Кроме того, не закрепление перечня процессуальных действий в УПК приводит на практике к тому, что в поручении указываются просьбы, которые не предусмотрены в международных договорах и, соответственно, не могут быть в принципе исполнены компетентными органами иностранных государств. Так, абсолютно незаконны просьбы взять у находящегося за рубежом лица обязательство о явке в письменном виде Статья 112 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

      Действие  международных договоров (соглашений) в Генеральной прокуратуре объявляется  приказами и другими локальными нормативными актами, которые предписывают начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокурорам субъектов Российской Федерации, военным и природоохранным прокурорам проводить работу по выполнению ходатайств о правовой помощи в соответствии с договорами. При этом указывается, что стороны при выполнении действий в рамках правовой помощи сносятся друг с другом только через центральные органы (если в договорах не указано иное), что отражает правила договоров о правовой помощи.

      К числу сравнительно новых относится проблема реагирования Генеральной прокуратуры Российской Федерации на постановления Европейского суда по правам человека в той мере, в какой это касается прокурорского надзора и других аспектов прокурорской деятельности. Один из примеров  информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26 июля 2005 г., касающееся Постановления Европейского суда по делу "Панченко против Российской Федерации". В этом письме прокурорам субъектов Федерации во избежание в дальнейшем нарушения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней предписано изучить Постановление Суда и впредь учитывать допущенные нарушения при избрании мер пресечения в виде заключения под стражу, продлении сроков содержания под стражей, а также при разрешении в судебном заседании заявленных ходатайств об изменении меры пресечения, кассационных и надзорных жалоб по этому вопросу. Подобное письмо, охватывающее постановления Суда по трем делам, было направлено 7 декабря 2005 г.

      Таким образом, Генеральная прокуратура  Российской Федерации в соответствии с возложенными на нее задачами активно  участвует в международном сотрудничестве и эффективно применяет нормы  международных договоров, направленные на оказание взаимной правовой помощи. 

3.Реализация  Генеральной прокуратурой РФ норм международного права 

      В Российской Федерации осуществление  экстрадиционной деятельности входит в компетенцию Генеральной прокуратуры  РФ. Решение вопросов о выдаче лиц  другим государствам и направлении экстрадиционных требований за рубеж отнесено к ведению трех ее управлений. Специализированное управление уполномочено принимать решения о выдаче. Следственный аппарат прокуратуры рассматривает возможность обращения в другое государства за экстрадицией обвиняемых. Передачей осужденных российскими и иностранными судами для отбывания наказания в стране гражданства занимается управление по надзору за исполнением уголовных наказаний. С одной стороны, такое распределение функций между подразделениями прокуратуры способствует повышению эффективности принятия решений с учетом специфики процедур выдачи, но с другой - разобщает сам процесс экстрадиционной деятельности и не способствует единообразию практики. Официальной статистики по выдаче до сих пор не предусмотрено. Российской Федерацией, начиная с 1991 г., в вопросах выдачи накоплен значительный опыт.

      Экстрадиционная деятельность основана на принципах  сотрудничества, изложенных в двусторонних и многосторонних международных  договорах. Наиболее широко применялась Минская конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г., которая занимает главное место среди других международных договоров Российской Федерации, регулирующих экстрадицию. Двусторонние договоры об оказании правовой помощи по уголовным делам применялись при разрешении требований Латвии, Литвы, Китая, Азербайджана. Европейской конвенцией о выдаче 1957 г. регламентировалась процедура экстрадиции с Болгарией, Испанией и Францией. 

      При выборе международного акта между Минской и Европейской конвенциями стороны отдавали предпочтение Минской конвенции, поскольку ее правила наиболее полно выражают интересы сторон, чему способствует унифицированность большинства процессуальных законодательных норм договаривающихся государств. При этом учитывается положение Европейской конвенции о выдаче, которое предоставляет возможность такого выбора государствам-участникам при осуществлении выдачи на основе единообразия соответствующих норм (п. 3 ст. 28)

      Анализ  международных договоров Российской Федерации показывает, что существенного значения Европейская конвенция о выдаче пока не имеет и возлагавшиеся при ее подписании надежды не оправдались .За последние годы выдача как средство осуществления уголовного преследования активизировалась, возросло число разрешенных требований об экстрадиции: 3000 в 1995-1996 гг., 926 в 2003 г., 3942 в 2004 г. 3745 в 2005 г¹. Аналогичное положение наблюдается и с направлением за рубеж требований о выдаче.

      По  вопросам выдачи в Российскую Федерацию  в 2005 г. обратилось 17 стран, преимущественно страны Содружества Независимых Государств: Азербайджанская Республика, Республики Армения, Беларусь, Грузия, Кыргызстан, Казахстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, а также Латвийская, Литовская Республики, Болгария, Испания, Китай, Франция.

      Генеральной прокуратурой РФ в 2005 г разрешено 4001 материалов о выдаче. Удовлетворены 2251 требований о выдаче, 1450 - отклонены.

      Целью обращений за выдачей служили  привлечение к уголовной ответственности и исполнение приговора. Наряду с этим 103 требования касались выдачи на время в связи со сроками давности.

      Например, Греция удовлетворила требование Российской Федерации о выдаче на время Татаренкова  для допроса в качестве свидетеля  по делу обвиняемого в заказных убийствах и иных преступлениях Быкова. В процессе исполнения выдачи было установлено, что Татаренков имеет двойное гражданство - российское и греческое, что противоречит ст. 3 Закона «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. с последующими изменениями. Гражданин Российской Федерации вправе иметь гражданство другого государства только при наличии международного договора Российской Федерации с этой страной. С Грецией такого договора у России нет. В настоящее время решается вопрос о принятии нового закона о гражданстве².