Национальные отношения в Российской Федерации, политико-правовые основы их регулирования

Россия на протяжении всей своей истории формировалась  как полиэтническое государство. Поэтому  проведение разумной, взвешенной и  стабилизирующей государственной  национальной политики всегда являлось делом первостепенной важности. Присоединяя  к себе новые земли, принимая под  свое покровительство новые народы, Российское государство естественным образом старалось законодательно закрепить их вхождение в свой состав, определить их статус и функции. Сначала это делалось указами  и повелениями российских самодержцев, но постепенно все более заметную роль в институциализации процесса стала играть представительная власть, в особенности с созданием в 1906 г. Государственной Думы. Подходы к решению национальных проблем менялись: в царской России, затем в СССР, и, наконец, в Российской Федерации, но при этом неизменными оставались главные цели – сохранение и укрепление многонационального единого государства. На этом пути были и ошибки, но были и разумные шаги руководства страны, подкрепляемые действиями представительной власти. В настоящее время существование российского федеративного государства немыслимо без осуществления сбалансированной национальной политики, основанной на выверенной законодательной базе. Это важно, особенно в условиях нового витка центробежных тенденций, существенного спада в мировой экономике. Все это определяет актуальность предпринятого исследования.

Российская Федерация  сегодня является не только самым  большим в мире государством по своей  территории. Российское государство  на протяжении столетий является одним  из самых многонациональных в  мире – реальность, основанная на волеизъявлении вошедших в ее состав народов. Развитие такой страны, ее экономики, моральное  и политическое состояние государства  во многом определяется тем, как складываются межэтнические отношения, а они, в свою очередь, зависят от политики, осуществляемой государством. «Межнациональный мир, – говорил в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, – это  одна из главных наших ценностей. У нас исторически сложился уникальный и богатейший опыт толерантности  и взаимного уважения. В то же время сохраняются проблемы, способные  обострить межэтнические, межконфессиональные отношения».

Согласно Всероссийской  переписи населения 2002 г., на территории России проживают и имеют российское гражданство представители 181 этноса – от наиболее многочисленной русской  нации, составляющей 79,8 % от общего населения  страны, до коренных малочисленных  народов. В России 7 этносов насчитывают  более 1 млн человек (русские, татары, украинцы, башкиры, чуваши, чеченцы, армяне), 16 этносов – более 400 тыс. человек. Имеется 15 этносов численностью от 100 до 400 тыс. человек, 8 этносов – от 50 до 100 тыс. человек и 34 этноса – от 10 до 50 тыс. человек. Численность всех остальных меньше. По Конституции 1993 г. Российская Федерация помимо краев и областей имела в своем составе 21 республику, 1 автономную область и 10 автономных округов. Обеспечение межнационального мира и согласия расценивается как важнейший составной элемент национальной безопасности России.

В советский период национальная политика по ряду параметров строилась  на иных ценностях и принципах, нежели сейчас. Она, в частности, подчинялась  задаче построения социалистического  государства, мировой социалистической системы. В ней, прежде всего, присутствовали инициатива и определяющая роль КПСС, в то время как структурам исполнительной и законодательной власти приходилось больше конституировать директивы советского партийно-политического руководства. Однако, учитывая, что советская партийная элита одновременно была представлена и в органах законодательной власти, эта власть обладала и достаточной инициативой.

На данном этапе, в условиях построения демократического общества все большее значение приобретает именно законодательное регулирование межэтнических отношений. Современная Россия является правовым государством, где закон определяет все стороны жизни и деятельности ее граждан. По словам В.В. Путина, «последовательное развитие демократии в России возможно лишь правовым, законным путем. Всякого рода внеправовые методы борьбы за национальные, религиозные, иные интересы противоречат самим принципам демократии». И если на протяжении столетий национальная политика в нашем государстве, как правило, определялась первым его лицом, то за последнее время все больше и больше инициатив исходит от представительной власти.

С началом деятельности Государственной Думы оживились политическая деятельность партий и дискуссии об устройстве России. Вопросы нациостроительства нашли отражение в научных исследованиях видных ученых и общественных политических деятелей того времени – И.А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, П.Н. Милюкова, Г.Н. Потанина, П.Б. Струве, Г.П. Федотова, А.С. Ященко. Квинтэссенция их во многом совпадавших взглядов была наиболее последовательно сформулирована Ф.Ф. Кокошкиным – видным теоретиком партии кадетов: постепенное введение областной местной автономии как формы местного самоуправления для компактно проживающих национальностей.

«В настоящее время  в цивилизованном мире нет законодательства, – говорил член Думы от г. Москвы Ф.Ф. Кокошкин, – которое до такой степени носило бы средневековый, я скажу, отпечаток, нет законодательства, которое до такой степени было бы насквозь пропитано принципом неравенства, неравноправия»1. Помимо полового, сословного он назвал неравенство национальное – «ограничение прав отдельных национальностей или лиц отдельного вероисповедания».

Теоретики социал-демократической  политической направленности выдвигали  идеи на первом этапе сохранения централизованного  государства, но с правом наций (народов) на самоопределение. В дальнейшем была выдвинута идея этнического федерализма.

В период СССР историография национального вопроса была весьма обширна. Наиболее известными исследователями в этой области общепризнаны – И. Аношкин, С. Арутюнов, Э. Баграмов, Ю. Бромлей, Т. Бурмистрова, И. Грошев, Н. Джандильдин, М. Джунусов, Л. Дробижева, А. Доронченков, А. Дашдамиров, Д. Златопольский, С. Калтахчян, М. Ким, С. Кулешов, М. Куличенко, В. Маланчук, Л. Метелица, М. Морозов, Э. Поздняков, Ю. Римаренко, П. Рогачев, М. Свердлин, И. Серова, Э. Тадевосян, П. Тимофеев, Е. Троицкий, И. Цамерян, А. Холмогоров, В. Шерстобитов.

Так, в монографии Т. Бурмистровой «Национальная политика в СССР 1917 – 1984 гг.» (СПб, 1993) дается историко-политический анализ этапов решения национального вопроса в СССР. В работах Ю. Бромлея, М. Джунусова, Э. Баграмова исследуются идейные и политические основы этноса, нации, национализма, патриотизма. В книгах А. Авторханова «Империя Кремля» (М., 2002) и А. Капелера «Россия – многонациональная империя. Возникновение. История. Распад» (М., 1997) содержатся оценочные данные национальной политики государства. Как правило, в большинстве исследований, проведенных и написанных в советский период, подчеркивались достижения советской национальной политики, зачастую завышенные.

В постсоветский период начинают превалировать более взвешенные подходы к оценкам национальной политики советского периода и выработке  новых подходов к теории и практике нациостроительства. Здесь тон задают, прежде всего, ученые академических институтов – Ю. Арутюнян, М. Губогло, Л. Дробижева, В. Козлов, Э. Паин, В. Тишков. Активно разрабатывают проблемы национальной политики Р. Абдулатипов, Л. Болтенкова, А. Вдовин, К. Калинина, А. Мацнев, Н. Медведев, В. Савельев и др.

Появляются первые исследования на предмет правового (законодательного) управления национальными процессами. Это известные работы коллектива авторов (под редакцией В.А. Михайлова) «Национальная политика России: история  и современность» (М., 1997), В.Ю. Зорина, Д.А. Аманжоловой, С.В. Кулешова «Национальный вопрос в государственных думах России» (М., 1999), М. Губогло «Может ли двуглавый орел летать с одним крылом? Размышления о законодательстве в сфере этногосударственных отношений» (М., 2000). Однако следует отметить, что со времени написания этих работ произошли серьезные изменения в государственном строительстве Российской Федерации, экономике и межнациональных отношениях, появились сдвиги в отношениях федерального центра и российских ре-гионов, они стали более сбалансированными, укрепилась вертикаль власти, произошло объединение ряда регионов. В то же время в полной мере дали о себе знать такие явления, как ксенофобия, экстремизм и терроризм. Все это потребовало внесения существенных изменений и дополнений в законодательство и, соответственно, новых исследований. К тому же, вышеупомянутые работы российских авторов касаются только Государственной Думы РФ до 1999 г., в них не рассматривается деятельность Верховных Советов РСФСР и СССР, имеющая много общих звеньев с нынешней национальной политикой России.

Ряд работ появился позднее, и в той или иной степени  они имеют самое непосредственное отношение к отдельным аспектам предлагаемой темы. Это работа Р. Абдулатипова «Манифест этнонациональной политики Российской Федерации» (М., 2007), в которой автор дает свое видение этнонациональной политики и развития гражданской нации в России, а также В. Зорина «Национальная политика в России: история, проблемы, перспективы (М., 2003).

Исследуя подходы, в основном, законодательной ветви власти страны к национальным вопросам, необходимо сделать ряд пояснений.

Во-первых, Российская Федерация  – государство, складывавшееся сто-летиями на основе взаимодействия населяющих ее народов. Решение ее национальных, этноконфессиональных проблем – это политика, базирующаяся на культурном наследии, социальной сфере, экономике, менталитете россиян. Ее нельзя осуществлять, не обобщив собственный исторический опыт.

Второе соображение касается механизма реализации национальной политики. Государство, возглавляемое, как это было и ранее, первым лицом, т. е. Президентом, который определяет ее основные приоритеты, оперативно предпринимает практические шаги, реагирует на возникающие новые проблемы. На законодательных структурах лежит ответственность за формирование правовых норм сосуществования народов в едином государстве, за формирование благоприятного климата для их развития. В сложном механизме национальной политики государства задействованы многочисленные министерства и ведомства, иные федеральные структуры исполнительной власти, региональные представительные органы власти и т. д. Этот механизм под воздействием внешних и внутренних факторов находится в состоянии постоянного изменения и совершенствования. Роль одних элементов механизма повышается, иные, наоборот, становятся маргинальными или отмирают. Лидерство людей и ведомств также играет свою роль. В силу этого изменяются место и роль высшей законодательной власти Российской Федерации в решении национальных проблем.

Важно обратить внимание, какая роль отводилась законодательной власти в решении национальных проблем государства и как эта роль менялась на протяжении исследуемого периода, что невозможно без применения структурно-функционального и сравнительно-ретроспективного методов.

Третье соображение относится  к двуединой задаче обеспечения  межнационального мира и согласия. Государственная политика Российской Федерации нацелена на максимальное сглаживание возникающих между  этносами в ходе общения и совместного  проживания противоречий, на формирование единой общности – многонационального народа России. В этой связи особую роль играют такие факторы, как национальная культура, традиции, религия, среда  обитания, которые способствуют идентификации  граждан страны как на этническом, так и на общероссийском уровне. Здесь законодательная власть должна усилить свою консолидирующую роль. При решении такого рода задач важное место занимает метод дедукции, позволяющий переходить от общей теории изучаемого процесса к относительно частным выводам.

Не менее важно, что касается выхода нашей страны в мир, ее становления как полноправной и всеми уважаемой мировой державы. Речь идет о том, что втягивающаяся в мировое сообщество Россия должна учитывать мировую практику регулирования межэтнических отношений, нормы и правила, действующие в отношении всего мирового сообщества. Глобализация все больше связывает мир воедино. Исследование межэтнических отношений в других государствах с федеративным или конфедеративным устройством обогащает нас новым опытом, и здесь важна методология взаимодействия международных систем.

Проблемы развития законодательных  процессов в области межнациональных  отношений рассматриваются в  диссертации сквозь призму вопросов обеспечения национальной безопасности страны, роста ее влияния и укрепления авторитета на международной арене.

Национальная политика нашего государства, которая имела два  важнейших переломных революционных  момента – вначале в 1917 г., а  затем и в 1991 г. – постоянно  эволюционизировала, обновлялась. Но примечательно, что вместе с тем она несла в себе большую долю преемственности, сохранения традиций, поскольку основывалась на общности исторических судеб народов СССР и России и на таких важных ценностях, как взаимоуважение, терпимость и необходимость сохранения единого многонационального, многоконфессионального государства. Современные условия требуют решения новых проблем развития страны при сохранении всего того ценного, что было наработано предшественниками.

«Формирование государственной  национальной политики в Российской Федерации, их основы и регулирование» – понятийный аппарат исследования, отмечается, что терминология, используемая в выработке основ государственной национальной политики, развивается и совершенствуется. Эта эволюция связана с возникновением новых проблем и реалий и является важным инструментом их выражения. Термины, отрабатываемые специалистами и экспертами в ходе законотворческой деятельности, научных дискуссий, являются важной понятийной основой законодательной базы. Они были в значительной степени уточнены и согласованы применительно к современным российским условиям и практике. При этом в отношении терминологии, подчас, предлагаются взаимоисключающие варианты.

Россия как полноправный участник мировых и европейских  политических процессов должна разговаривать  с другими государствами на понятном всем языке. Так, например, современные  эксперты «плавно» отходят от прошлых  советских терминов в сторону  бытующих международных. В этой связи  широкое хождение приобрел термин «этнос»  взамен многоступенчатой сталинской градации народов страны. Новое значение обретают такие термины, как «коренные  малочисленные народы», «миграция», «беженцы», «вынужденные переселенцы» и другие.