Європейська безпекова доктрина

Європейська безпекова доктрина сформувалася відносно недавно, і її створення  стало результатом як внутрішніх, пов'язаних з логікою розвитку ЄС, так і зовнішніх чинників. Серед  останніх слід назвати етапні зміни  у глобальному безпековому середовищі, датовані терористичним нападом 11 вересня 2001 р. у США та терористичною атакою 11 березня 2004 р. у Мадриді. Саме з цього часу міжнародний тероризм усвідомлюється як ключова загроза, і це знаходить безпосереднє відображення у безпековій концепції ЄС. Створення цієї концепції не в останню чергу продиктоване необхідністю виробити власне, притаманне саме ЄС, стратегічне бачення. Адже перед обличчям ініціатив США, провідного глобального гравця, що діє рішуче і має докладну Національну стратегію безпеки (вересень 2002 р.), і не маючи власної стратегії, ЄС був приречений діяти виключно у режимі реагування. [6]

У такій  ситуації Європа мала б просто наслідувати  американський підхід і не здатна була б відстоювати власні політичні  пріоритети як з погляду формулювання цілей, так і з точки зору практичних заходів. Події в Іраку, що спричинили кризу у трансатлантичних стосунках, прискорили прийняття Європейської безпекової стратегії. Із сказаного не випливає, звичайно, що європейське бачення виникло на голому місці. Його вихідна точка - широке та цілісне розуміння безпеки як взаємної залежності політичного, соціально - економічного, екологічного, культурного та військового вимірів, на противагу традиційному підходу до безпеки, який асоціюється, у першу чергу, з воєнною складовою, із застосуванням військових засобів. З цим кореспондує розуміння ЄС як "цивільної потуги", що прагне справляти стійкий і довготерміновий вплив на міжнародне оточення шляхом створення відповідного середовища, а не за допомогою методів захоплення. Проілюструвати це можна на прикладі останньої хвилі процесу розширення ЄС, яка, по суті, становить "демократичну експансію" на колишні соціалістичні країни ЦСЄ, але експансію добровільну, що здійснюється мирними економічними та інституційно - правовими засобами.

Європейську стратегію безпеки було прийнято у грудні 2003 р. на саміті ЄС у Брюсселі. Її поява засвідчила виразні зміни  бачення Євросоюзом себе та свого  місця у світі. Розширений ЄС відкрито претендує на роль глобального гравця і заявляє про намір брати  активну участь у світовій політиці. "Як об'єднання 25 держав з населенням понад 450 млн. людей, і з внутрішнім валовим продуктом, що складає чверть світового ВВП, Європейський Союз неминуче стає глобальним гравцем ... і має бути готовий нести свою частину відповідальності за глобальну безпеку", - говориться в документі [7]. Вперше ЄС формулює систему основних загроз власній безпеці і накреслює необхідні передумови відповіді на них. 

У документі  досить чітко прописана кожна  з цих загроз, визначено специфіку їхньої дії саме у контексті ЄС, а також окреслено взаємні зв'язки між загрозами. Так, щодо тероризму підкреслено, що він ставить під загрозу і життя людей, і принципи європейського демократичного устрою. Особливо небезпечними можуть бути випадки одночасної дії кількох загроз, що значно підсилюють одна одну (найбільш загрозливий сценарій - якщо зброя масового знищення потрапить до рук терористів). До того ж кожна з окремих загроз здатна стимулювати появу інших (регіональні конфлікти призводять до екстремізму й тероризму, вони спричиняють занепад державного устрою, що створює, у свою чергу, сприятливі умови для функціонування організованої злочинності і т. п.). [6]

Проблема  формування системи європейської безпеки  і оборони в сучасному розумінні  цього слова гостро постала невдовзі після завершення Другої світової війни, коли західні країни відчули небезпеку радянської експансії на Східну Європу. Це спонукало їх до більш тісної співпраці, зокрема, в оборонній галузі. 17 березня 1948 р. було створено Західноєвропейський Союз (ЗЄС), який на початковому етапі об'єднав Бельгію, Велику Британію, Люксембург, Нідерланди та Францію. Але вже тоді було зрозуміло, що європейці не спроможні самотужки, без залучення Сполучених Штатів Америки, запобігти загрозі ззовні. Із заснуванням у 1949 р. Організації Північноатлантичного Договору ЗЄС відступає на другий план, втрачаючи динамізм у своїй діяльності.

Питання співіснування  євроатлантичної та суто європейської військово - політичних структур піднімається вже щонайменше півстоліття - з часів створення ЗЄС та НАТО (1948 - 1949 рр.). Проте останнім часом воно загострилося і набуло нового якісного звучання у зв'язку із реаліями, що склалися в регіоні Центральної та Східної Європи, включаючи й Україну.

Ідея європейської інтеграції у сфері оборонної політики і спільних збройних сил розвивалася спочатку в рамках Західноєвропейського союзу (ЗЄС), яка існувала паралельно з НАТО, але практичного значення не мала, оскільки безпека Європи надійно забезпечувалась НАТО. Донедавна таке положення цілком влаштовувало європейські країни, але по закінченні холодної війни Євросоюз став на шлях більшої консолідації (Маахстриський процес) і більшого усвідомлення власних інтересів у сфері оборонної політики та безпеки, відмінних від США.

Після завершення "холодної війни" та виникнення нових викликів стабільності на континенті ідея європейської інтеграції у вимірах безпеки та оборони отримує друге дихання. У ході засідання міністрів закордонних справ країн - членів НАТО у Берліні 3 червня 1996 р. на порядок денний висувається концепція СЄПБО (спільної європейської політики безпеки та оборони). Її досить загальні засади були закладені в Амстердамському договорі 1997 р., яким, серед іншого, передбачається створення нової посади Високого представника ЄС із зовнішньої політики та політики безпеки, підрозділу політичного планування і раннього попередження, а також можливість проведення консультацій з усього спектра питань політики безпеки та оборони між відповідними інституціями Європейського Союзу [3].

Разом з тим, лише з жовтня 1998 р. обговорення згаданої проблематики стало жвавим та відвертим. Це значною  мірою пов'язано з тим, що у  зовнішньополітичному курсі Великої  Британії, який донедавна базувався  на принципі жорсткої трансатлантичної солідарності у питаннях стабільності та безпеки на континенті, змістилися акценти на користь його часткової "європеїзації". Таке зміщення сталося під впливом Франції.

Першим пробним кроком у напрямку формування більш уніфікованої політики оборони та безпеки стала  неформальна зустріч міністрів оборони держав - членів ЄС у Відні на початку листопада 1998 року. Керівники оборонних відомств п'ятнадцяти європейських країн дійшли згоди, що механізм подолання подібних до косовської криз на європейському континенті потребує подальшого вдосконалення, і закликали Європейський Союз зміцнити військовий потенціал Європи. Пропонувалося, зокрема, підвищити рівень координації дій збройних сил, гармонізувати виробництво та постачання оборонного обладнання, а також посилити взаємодію між ЄС і ЗЄС.

Нові ідеї щодо СЄПБО були в центрі уваги учасників засідання Постійної  Ради ЗЄС на рівні міністрів закордонних  справ та оборони 16-18 листопада 1998 р. у Римі. У заключній декларації зустрічі підкреслювалося, що для успішного  виконання "Петерсберзьких завдань" (надання гуманітарної допомоги, врегулювання регіональних криз, проведення рятувальних та миротворчих операцій, а також операцій з підтримання миру) особливий наголос варто зробити на визначенні подальших кроків, спрямованих на підвищення європейського оборонного потенціалу, включаючи більшу транспарентність і оперативну сумісність європейських багатонаціональних формувань [3].

Згадані форуми значно активізували дискусію навколо СЄПБО на двосторонньому рівні. У цьому контексті важливе значення для формування засад майбутньої європейської ідентичності у галузі безпеки та оборони мав грудневий 1998 р. французько - британський самміту м. Сен - Мало (Франція). У спільній заяві лідерів Великої Британії (Т .Блера) та Франції (Ж. Ширака) було виокремлено основні принципи подальшої співпраці у цій сфері. Це - забезпечення ролі Євросоюзу у світовій оборонній і зовнішній політиці, створення нового, більш ефективного процесу ухвалення рішень і зміцнення європейського оборонного потенціалу за рахунок сучасних технологій. Наголошувалось, що ЄС має бути здатним здійснювати аналіз ситуації та приймати необхідні стратегічні рішення з урахуванням можливостей ЗЄС, але без зайвого дублювання з НАТО. А проведення у майбутньому Євросоюзом СЄПБО не впливатиме на самостійне здійснення Францією та Великою Британією контролю над своєю ядерною зброєю. У заяві підкреслювалося, що необхідні оборонні ресурси мають забезпечуватись або НАТО, або багатонаціональними європейськими формуваннями поза межами Альянсу. В ході зустрічі також зазначалося, що Європа повинна мати достатньо засобів для автономних дій. Зокрема, вона має бути спроможною самостійно, без участі США, втручатися у врегулювання регіональних криз на європейському просторі. При цьому лідери Великої Британії та Франції підкреслили, що не мають наміру ставити під сумнів провідну роль НАТО [3].

Дискусійна тема знайшла своє відображення у рішеннях Вашингтонської зустрічі на найвищому рівні лідерів держав - членів НАТО 23-24 квітня 1999 р. Зокрема, у Стратегічній концепції Альянсу і комюніке самміту йдеться про можливість проведення операцій під керівництвом не лише ЗЄС, а й ЄС, із застосуванням сил і засобів НАТО. Передбачалося також і створення необхідної інституційної основи. Формування останньої включало такі заходи, як призначення заступника Верховного головнокомандувача Об'єднаними збройними силами Альянсу в Європі з європейських операцій, заснування ядра штабу НАТО для операцій під проводом ЗЄС, відповідна адаптація концепції багатонаціональних оперативних сил. Досягнутий таким чином компроміс враховував інтереси європейських союзників. Водночас він ґрунтується на провідній ролі НАТО, сили і засоби якого у більшості випадків мають складати матеріальну основу проведення операцій із врегулювання криз регіонального характеру.

Етапними в плані формування СЄПБО стали результати Кельнського  самміту ЄС 3-4 червня 1999 р., під час  якого було досягнуто домовленості щодо забезпечення спроможності Євросоюзу  діяти автономно в разі виникнення регіональних кризових ситуацій. Було передбачено, що рішення щодо застосування військової сили прийматимуться в рамках ЄС на основі консенсусу, а участь у військових операціях чотирьох його нейтральних членів (Австрія, Ірландія, Фінляндія та Швеція) здійснюватиметься на добровільній основі. 

На Гельсінському самміті ЄС 10-11 грудня 1999 р. відбулась подальша матеріалізація концепції СЄПБО  на основі пропозицій франко - британської  та німецько - британської зустрічей  на найвищому рівні, що відбулись  наприкінці листопада 1999 р. Держави - члени Євросоюзу, з метою виконання у повному обсязі "Петерсбурзьких завдань", зобов'язались до 2003 р. бути готовими розгортати за 60 діб та забезпечувати, щонайменше протягом одного року, оперативну діяльність військових підрозділів чисельністю до 50-60 тис. осіб. Передбачалася розбудова співробітництва між НАТО та ЄС і формування в рамках останнього низки додаткових структур, які сприятимуть аналізу, оцінці та прийняттю рішень з питань безпеки та оборони. На зустрічі у Гельсінкі було привнесено нові елементи в концепцію СЄПБО. Зокрема, зроблено наголос на необхідності зміцнення невійськових інструментів реагування на кризи, що знаходяться у розпорядженні ЄС.

Лідери  ЄС всіляко підкреслюють, що створення  СЄПБО ніяким чином не означатиме відхід від євроатлантичного партнерства, а швидше буде раціональним та необхідним доповненням НАТО. Така позиція обумовлена усвідомленням країнами Західної Європи, попри очевидне бажання вийти з військово - політичної тіні США, відсутності у Євросоюзу на цьому етапі військових сил і засобів, адекватних потребам ефективної політики безпеки та оборони в масштабах європейського континенту. Європейцям бракує наявних у США сучасних технологій оборонного призначення щонайменше у чотирьох сферах: розвідці, телекомунікаціях, супутниках спостереження та військово - транспортній авіації. Можливості Європи також недостатні для самостійного захисту своїх інтересів поза межами континенту, зокрема, для повноцінної участі у відверненні таких загроз, як розповсюдження зброї масового знищення, або у вирішенні таких питань, як безпека на Близькому Сході та у Перській затоці [3].

Домінування США у проведенні військово - повітряної операції НАТО в Югославії у черговий раз нагадало європейцям про їхню слабкість у військовій сфері  та небезпеку значного відставання Європи від Сполучених Штатів Америки у оборонній галузі. На думку експертів, проблемою Європи з її загальним високим технологічним рівнем є надмірна чисельність національних збройних сил за наявності фрагментарної оборонної галузі та відсутності узгодженої військової стратегії. Збереження такої ситуації в подальшому загрожуватиме єдності Альянсу, оскільки важко вести спільні бойові дії, використовуючи різну за технічними показниками зброю, зокрема радарні системи та комунікаційне обладнання. 

Особливий спалах інтересу до проблеми формування європейських сил виник під час  саміту країн ЄС в Ніци (грудень 2000 р.), де зокрема виявилися розбіжності  позицій Франції та Великобританії. В кінцевому рахунку вдалося  домогтися від французів найважливіших поступок, запобігти перетворенню корпусу в окрему європейську армію і забезпечити його підпорядкованість військовому командуванню НАТО. На самміті ЄС у Ніцці була прийнята офіційна програма формування європейського корпусу швидкого реагування (EuroFOR) і, у перспективі, системи оборони Європи. Варто зауважити, що вже на стадії створення єврокорпусу передбачається механізм взаємодії з миротворчими силами деяких держав, що не входить до складу Євросоюзу, у першу чергу, Росії, України і Канади.

До посилення європейського чинника при вирішенні комплексу питань, пов'язаних з безпекою та обороною на континенті, значною мірою спонукає невдоволення європейців тим, як США в ході військово - повітряної кампанії НАТО проти Югославії нав'язували свої рішення малим країнам Європи. До цього змушує також усвідомлення того факту, що в результаті інтервенції Північноатлантичного альянсу в Югославії, європейські союзники на багато років втягнулися в обтяжливу для них відбудову Балкан.

Разом з  тим очевидно, що трансатлантичні зв'язки, принаймні, у коротко- і середньостроковій перспективах зберігатимуть свою ключову роль. Це пов'язано з тим, що суто європейський оборонний потенціал ще довго буде недостатнім, порівняно з можливостями Альянсу, для ефективного реагування на ті непрості виклики, які постануть перед міжнародною спільнотою у XXI ст. Найближчим часом спільна європейська оборона формуватиметься на базі військових засобів НАТО. Останні, разом з відповідною інфраструктурою, передаватимуться у розпорядження європейського командування, яке може перебувати навіть поза рамками Альянсу.

У разі використання Європейським Союзом операційних можливостей Північноатлантичного альянсу виникає делікатна проблема, яка полягає у неспівпаданні  членства країн в НАТО та ЄС. Така ситуація може призвести до усунення ряду європейських держав від участі у прийнятті рішень щодо СЄПБО або, навпаки, до нав'язування їм (у першу чергу, Туреччині та Норвегії, а також нейтральним країнам - членам ЄС) зобов'язань, що суперечать їх національній оборонній політиці.