Жергілікті басқарудың теориялық аспектісі

Қазақстан Республикасында мемлекеттік органдарды құру және олардың қызмет етуін айқындаушы негізгі қағидат билікті бөлу теориясы болып табылады, ол билікті органдар және лауазымды адамдар, әлеуметтік топтар, мекемелер немесе жекелеген адамдар тарапынан қиянат болмауы үшін амалдар жасайды. Бұл орайда олардың әрқайсысы дербес әрі бірін-бірі тежеуші әрі тепе-теңдік жүйесі бола отырып, өз қызметтерін органдардың айрықша жүйесі және ерекшелікті нысандар арқылы жүзеге асырады.

Тежемелік және тепе-теңдік жүйесі (аса маңызды қағидаттың бірі) – онда әлдебір билікті, басқа оргынның әрекетін белгілі бір дәрежеде шектеуге мүмкіндік берілуі, мемлекеттің әлдебір тұтқасының билікті өз қолына шоғырландыруын болдырмауы көзделінген. Билікті бөлу қағидаты Конституциясының Президент (ІІІ бөлім), Парламент (IV), Үкімет (V бөлім) және соттар (VІ бөлім) мәртебелерін белгілейтін нормаларда іске асырылып нақтыланған. Бұл қағидаттардың мазмұны олардың өзара іс-қимыл жасау қағидаттарына сәйкес жүзеге асырылуын білдіреді. Мысалы, Парламентке берілген заң қабылдау айрықша қызметі Президенттің заңдарды қайтару құқығымен үйлестірілген. Президентке заңдарға қайшы келмейтін жарлықтар шығару құқығы берілген. Ал, Үкіметке Конституция, заңдар және Президенттің нормативтік жарлықтары негізінде және соларды орындау үшін қаулылар шығару құқығы берілген. Сонымен бірге Президентке Конституцияға сәйкес халықаралық шарттар жасасу құқығы берілген (44-баптың 11-тармағы), алайда оларды Парламент бекітуі (54-баптың 7-тармағы) тиіс. Сот билігінде де құқықты шектеуші амалдары бар, ол Конституцияда, заңдарда кінәсіздік, қорғану құқығы, азаматтардың заң, сот алдында теңдігі, жариялылы, судьядан бас тарту және т. б. қағидаттарға негізделген. Сөйтіп, биліктің бірде-бір тармағы бүкіл мемлекеттік билікті тұтастай өзі иемденіп кете алмайды.

2 ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАҒЫ БАСҚАРУ ҚҰРЫЛЫМЫНЫҢ ЕРЕКШЕЛІКТЕРІ (биліктің 3 тармағы негізінде)

2.1 Заң шығарушы билік – биліктің мемлекеттік түбірі ретінде

Қазақстанның саяси және экономикалық стратегиясы Президенттің «Нұрлы жол – болашаққа бастар жол» атты  халыққа жолдауында анықталған. Онда мемлекеттік басқарудың нақты мәселелері көрсетілген: саяси жүйені жетілдіру және тиімді мемлекеттік қызмет пен басқару құрылымын құру; министрліктер ішінде, орталықтан аймақтарға және мемлекеттен жеке секторға орталықсыздандыру жүргізу; жемқорлықпен тоқтаусыз күрес жүргізу; кадрларды даярлаудың, жалданып қызмет көрсетудің жүйесін жақсарту.

Бүгінгі күні мемлекеттік басқаруды, оның құрылымын жетілдірудің маңызды істерін жүзеге асыру керек. Атап айтсақ, мемлекеттік құрылымда мемлекеттік басқаруды дамытудың негізгі бағыттарына мыналарды жатқызуға болады:

1. тұрақты дамудың қажеттіліктеріне және халықтың әлеуметтік күтулеріне жауап беретіндей мемлекеттік басқарудың құрылымдық-институционалдық ұйымдастыру жүйесін жетілдіру;
2. саяси, әкімшіліктік, экономикалық, құқықтық сипаттағы әлеуметтік шараларды өткізумен байланысты менеджменттің, маркетингтің және мониторингтің модульдік жүйесін енгізу;
3. мемлекеттік органдардың қоғамдық ұйымдармен, БАҚ-пен, басқа да азаматтық қоғам институттарымен қарым-қатынас механизмін жетілдіру, бұқарамен қарым-қатынас жасайтын қызметшілердің тиімді құрылымын құру;
4. басқару қызметтерінің нақты және жедел жүзеге асырылуын қамтамасыз ететін ақпараттық-коммуникациялық жүйені жетілдіру;
5. мемлекеттік қызметшілердің кәсіби біліктілігін, олардың мәдени-білім деңгейін арттыру;
6. мемлекеттік қызмет жүйесіндегі кадр саясатын және қызметкерлерді басқаруды жетілдіру.

Жоғарыда аталған өлшемдер негізінде мемлекеттік органдарының мынадай төрт негізгі түрі ерекшеленеді: Қазақстан Республикасы Үкіметі және Қазақстан Республикасы соттарының жүйесі. Осы органдардың бәрі жинақтала келе Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік билік органдарының бірыңғай жүйесін құрайды:

• Қазақстан Республикасының Президенті
• Қазақстан Республикасының Парламенті
• Қазақстан Республикасының Үкіметі
• Сот билігі

Президент деген ұғым конституциялық құқылық мағынада мемлекет басшысы дегенді білдіреді. Бұл қызмет сол үшін әлемдік тәжірибеде тағайындалған (АҚШ, Франция).

Президент қызметі тұңғыш рет Қазақстанда 1990 жылғы 24 сәуірде Жоғарғы Кеңес қабылдаған Заңмен тағайындалды, онда алғашқы Президентті Жоғарғы Кеңес алты жыл мерзімге сайланды деп белгіленеді. Н. Ә. Назарбаев тұңғыш Президент болып сайланды. Кейін 1991 жылғы 16 қазанда Президент сайлауы туралы заң қабылданып, мұнда Президентті республика халқының жалпыға бірдей, тең және төте сайлау құқығы негізінде жасырын дауыс беру арқылы бес жыл мерзімге сайлауы көзделді. Осы Заңның негізінде Республика Президентінің сайлауы өткізіліп, онда Н. Ә. Назарбаев тағы да сайланды. 1991 жылғы 10 желтоқсанда Жоғарғы Кеңес одан ант қабылдады және осы сәттен бастап ол қызметіне кірісті деп есептеледі әрі сол күн оның Қазақстан Ресубликасы Президентінің қызметінде болу мерзімін есептеудің басы болып табылады. Соңынан, 1998 жылғы 7 қазандағы Конституцияға енгізілген өзгерістерге сәйкес Президенттік мерзім 7 жылға дейін ұзартылды.

Демек, Президент мемлекеттік биліктің шыңы. Қазақстан Республикасының Президентін биліктің төртінші тармағы ретіндеқарауымыздың мәні мынада. Шын мәнінде Президент барлық билік тармақтарынан оқшау тұр. Себебі конституциялық тұжырымдарға сәйкес ол – мемлекеттің басшысы, мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын айқындайтын, ел ішінде және халықаралық қатынастарда Қазақстанның атынан өкілдік ететін ең жоғарғы лауазымды тұлға.

Президент өкілеттіктерінің келесі топтамасын оған Қазақстан Республикасының Конституциясында белгіленген заң шығару өкілдіктерін құрайды. Ол екі жолмен жүзеге асырылады;

1. Заң шығару. Қазақстан Республикасы Конституциясы 53-бабының 4-тармағына сәйкес Парламент Президентке оның бастамасы бойынша, әр Палата депутаттары жалпы санының үштен екісінің дауысымен бір жылдан аспайтын мерзімге заң шығару өкілеттілігін беруге қақылы.
2. Заң күші бар Жарлықтар шығару. Бұл тәртіп Қазақстан Республикасы Конституциясы 61-бабының 2-тармағымен белгіленген. Заң шығару құқығының берілуі Қазақстан Республикасының Президентінің норма белгілеушілік қызметінің басты нысандары емес.
3. Сонымен қоса Президент Конституция мен заңдар негізінде және оларды орындау үшін Республиканың бүкіл аумағында міндетті күші бар жарлықтар ман өкімдер шығарады.

Парламент - Қазақстан Республикасының заң шығару қызметін жүзеге асыратын Республиканың ең жоғары өкілді органы. Парламент тұрақты негізде жұмыс істейтін екі Палатадан: Сенаттан және Мәжілістен тұрады.

Сенат облыстан, республикалық маңызы бар қаладан және Қазақстан Республикасының екі адамнан, тиісінше облыстың, республикалық маңызы бар қаланың және Республика астанасының барлық өкілді органдары депутаттарының бірлескен отырыстарында сайланатын депуттардан құралады. Сенаттың жеті депутатын Сенат өкілеттігі мерзіміне Республиканың Президенті тағайындайды. Сенат депуттары жанама сайлау құқығы негізінде жасырын дауыс беру жолымен сайланады. Қазақстан Республикасының кемінде бес жыл азаматы болған, жасы отызға толған, жоғары білімі және кемінде бес жыл жұмыс стажы бар, тиісті облыстың, республикалық маңызы бар қаланың не Республика астанасының аумағында кемінде үш жыл тұрақты тұрған азаматы алты жыл өкілеттік мерзімге Сенат депутаты бола алады.

Сенаттың ерекше қарауына: Қазақстан Республика Президентінің ұсынуымен Республика Жоғарғы Сотының Төрағасын, Алқалар төрағаларын және Жоғарғы Соттың судьяларын сайлау және қызметтен босату, олардың антын қабылдау; Республика Президентінің Республиканың Бас Прокурорын және Ұлттық Қауіпсіздік комитетінің Төрағасын тағайындауына келісім беру және Қазақстан Республикасы Конституциясының 55-бабында көзделген басқа да мәселелер жатады.

Мәжіліс – Парламенттің төменгі палатасы. Ол жетпіс жеті депутаттан тұрады. Алпыс жеті депутат Республиканың әкімшілік-аумақтық бөлінісі ескеріле отырып құрылатын және шамамен сайлаушылардың саны тең бір мандатты аумақтық сайлау округтері сайланады. Он депутат бара-бар өкілдік жүйесі бойнша және біртұтас Жалпыұлттық сайлау округінің аумағы бойынша партиялық тізімдер негізінде сайланады. Мәжіліс депутаттарын сайлау жалпыға бірдей тең және төте сайлау құқығы негізінде жасырын дауыс беру арқылы жүзеге асырылады.

Мәжілістің ерекше қарауына: заңдардың жобаларын қарауға қабылдау және қарау; Республика парламенті қабылдаған заңдарға Қазақстан Республикасы Президентінің қарсылықтары бойынша ұсыныстар әзірлеу; және т. б. (Қазақстан Республикасы Конституциясының 56-бабы) жатады. Палаталардың бірлескен отырысында Парламент:

1. Қазақстан Республикасы Президентінің ұсынысы бойынша Конституцияға өзгертулер мен толықтырулар енгізеді; Конституциялық заңдар қабылдайды, оларға өзгертулер мен толықтырулар енгізеді;
2. Республикалық бюджетті және Үкімет пен Республикалық бюджеттің атқарылуын бақылау жөніндегі есеп комитетінің бюджеттің атқарылуы туралы есептерін бекітеді, бюджетке өзгертулер мен толықтырулар енгізеді;
3. Республика Президентінің қарсылығын туғызатын заңдар немесе заңның баптары бойынша ол қарсылық жіберген күннен бастап бір ай мерзім ішінде қайталап талқылау мен дауысқа салуды өткізеді. Бұл мерзімнің сақталмауы Президент қарсылығының қабылданғанын білдіреді. Егер Парламент әр Палата депуттарының жалпы санының үштен екісінің көпщілік даусымен бұрын қабылданған шешімді қуаттайтын болса, Президент жеті күн ішінде заңға қол қояды. Егер Президенттің қарсылығы еңсерілмесе, заң қабылданбады немесе Президент ұсынған редакцияда қабылданды деп есептеледі;
4. Президенке оның бастамасы бойынша әр палата депуттары жалпы санының үштен екісінің даусымен бір жылдан аспайтын мерзімге заң шығару өкілеттігін беруге хақылы;
5. Президенттің Республика Премьер-министрін, Республика Ұлттық Банкінің Төрағасын тағайындауына келісім береді;
6. Премьер-министрдің Үкімет бағдарламасы туралы баянадамасын тыңдап, бағдарламаны мақұлдайды немесе қабылдамай тастайды, бағдарламаны қайтадан қабылдамай тастау әр Палата депуттарының жалпы санының үштен екісінің даусымен жүзеге асырыла алады және бұл Үкіметке сенімсіздік көрсетілгенін білдіреді. Ондай көпшілік дауыстың болмауы Үкімет бағдарламасының мақұлданғанын білдіреді;
7. Әр Палата депутаттары жалпы санының үштен екісінің көпшілік даусымен, Праламент депутаттары жалпы санының кемінде бестен бірінің бастамасы бойынша немесе Конституцияда белгіленген жағдайларды Үкіметке сенімсіздік білдіреді.

Заңдар, аса маңызды қоғамдық қатынастарға реттейтін, мынадай мәселелер бойынша шығарылуы тиіс:

1. жеке және заңды тұлғалардың құқық субъектілігіне, азаматтардың құқықтары мен бостандықтарына, жеке және заңды тұлғалардың міндеттері мен жауапкершілігіне;
2. меншік режиміне және өзге де мүліктік құқықтарға;
3. мемлекеттік органдар мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарын ұйымдастыру мен олардың қызметінің, мемлекеттік және әскери қызметтің негіздеріне;
4. салық салуға, алымдар мен басқа да міндетті төлемдерді белгілеуге;
5. республикалық бюджетке;
6. сот құрылысы мен сотта іс жүргізу мәселелеріне;
7. білім беруге, денсаулық сақтауға және әлеуметтік қамсыздандыруға;
8. кәсіпорындар мен олардың мүлкін жекешелендіруге;
9. айналадағы ортаны қорғауға;
10. Республиканың әкімшілік-аумақтық құрылысына;
11. Мемлекет қорғанысы мен қауіпсіздігін қаматамасыз етуге қатысты негізгі принциптер мен нормаларды белгілеуге қатысты.

2.2 АТҚАРУШЫ БИЛІКТІҢ  ҚҰРЫЛЫМЫ

Атқарушы билік органдары – мемлекеттік биліктің осы тармағын жүзеге асыратын негізгі субъект. Онсыз мемлекеттік-басқарушылық қызметті жүзеге асыру, әкімшілік-құқықтық қатынастардың пайда болуы мүмкін емес. Бұл сияқты құқықтық қатынастардың өзге қатысушыларының әкімшілік-құқықтық мәртебесі көпшілігінде нақ осындай мемлекеттік органдардың қызмет аясында шындыққа айналады.

Атқарушы билік өзінің тікелей көрінісін мыналардан табады:

1. Атқарушы билік органы заң шығарушы және сот биліктері органдарымен қатар мемлекеттік аппараттың бөлек буыны болып табылады. Бұл, біріншіден, олардың мемлекет атынан тікелей өкілдік ететінін, шаруашылық, әлеуметтік-мәдениет және әкімшілік-саяси өмірдің әр түрлі салаларында оның саясатын жүзеге асыратынын білдіреді және екіншіден, оларға мемлекет бұл үшін қажетті мемлекеттік-биліктік өкілеттіктердің белгілі бір көлемін береді, бұлардың кәсіпорындар мен мекемелерде болуы мүмкін емес.
2. Атқарушы билік органдарына терілетін мемлекеттік биліктік сипаты бар өкілеттіктердің мәні олардың:
• мемлекет атынан ұйымдастыру бағыныстылығы мен меншік нысанына қарамастан жеке және заңды тұлғаларға арналатын заңды түрде міндетті болатын құқықтық актілер шығару;
• құқықтық актілермен белгіленген талаптар мен ережелердің сақталуына мемлекет атынан байқап отыруды /қадағалауды/ жүзеге асыру;
• заңды түрде міндетті болатын актілер талаптарының орындалуын қамтамасыз ету және оларды бұзушылықтан өзінің сипаты бойынша мемлекеттік иландыру, түсіндіру, мадақтау, т. с. с. шараларды, ал қажет болған жағдайларда – мемлекеттік /әкімшілік/ мәжбүрлеу шараларын қолдану жолымен қорғау құқығынан көрініс табады.
3. Атқарушы билік органдарының мемлекеттік-биліктік өкілеттіктері мен мемлекеттік-басқарушлық қызмет мақсаттарына ғана пайдаланылады. Бұл органдар заңдар мен заңға тәуелді нормативтік құқытық актілерді /олардың ішінде өздерінің актілерін де / орындау үшін құрылады.
4. Атқарушы билік органдары өзінің қызметін заңға тәуелді негізде атқарады. Бұл – мемлекеттік-басқарушылық қызметтің негізгі базасы заң екендігін білдіреді, оның субъектілері осы мемлекеттік органдар болып табылады.
5. Республиканың да, сондай-ақ аймақтың да деңгейлерінде болатын атқарушы билік органдары мемлекеттік әкімшіліктің бірыңғай жүйесін құрады. Осы жүйенің шегінде оның әрбір буынының яғни нақты атқарушы билік органының қажетті қолма-қолдық дербестігі болады. Ол өзінің көрінісін, сол сияқты осы органға тиісті өкілеттіктердің көлемі мен тапсырылған іс үшін оның жауапкершілігінің шарасын да оның құзыретінен /міндеттері, функциялары, өкілеттіктері, жауапкершілігі/ табады. Бұл органдардың құзыретінің негіздері жарым-жартылай Конституцияда және заңнамалық актілерде бекітіледі.
6. Азаматтық құқық қабілеттілік атқарушы билік органдарының құқықтық мәртебесінің  белгісі болып табылмайды. Оларды сипаттау үшін Заңды тұлғаның санатын жалпы алуға болмайды, өйткені олардың жүзеге асыратын мемлекеттік-басқарушылық қызметінің сипатын да, сондай-ақ оларға тиісті мемлекеттік-биліктік өкілеттіктердің ерекшелігін де білдіруге қабілетсіз.
7. Атқарушы билік органдары адамдардың белгілі бір ұжымы - әкімшілік-басқарушылық персоналдың қызметкерлері немесе мемлекеттік қызметшілер /штаттар/.
8. Атқарушы билік органдарының ұйымдастыру құрылымы, яғни бағынышты
9. Құрылымдық бөлшектер құруын болжайтын ішкі құрылысы болады /мысалы, министрліктердің департаменттері.
10. Атқарушы биліктің әрбір органының мемлекеттік-басқарушылық қызметінің белгілібір аумақытық немесе қызметтік көлемі болады.