Территориальные проблемы муниципального управления и их решения

На это накладывается  еще одна проблема, наиболее характерная  для начала 1990-х гг., когда регионы  России стремились «огосударствить» и свои административные границы с другими регионами, закрывая доступ товаров и затрудняя перемещения людей. Эти проблемы, как правило, становятся более выпуклыми в моменты обострения экономических кризисов – таких, как «черный вторник» 1994 г., дефолт 1998 г.

Все это показывает, что, вопреки мнению сторонников органической теории о сугубо формально-юридической  роли административных границ, они  и сегодня остаются барьером на пути межрегиональных и межрайонных  связей. Эти границы нередко становятся «полосой обезлюживания», откуда уходит население, исчезает инфраструктура, осложняется транспортная связь (существуют, в частности, многочисленные конфликты регионов по поводу строительства дорог, и любой, кто проезжал по российским дорогам, чувствовал на себе границы между субъектами федерации).

В современной России проблема границ осложняется еще и тем, что внутригосударственные границы  стали в одночасье государственными, в то время как инфраструктура, позволяющая поддерживать режим  границы, до сих пор не создана. Поскольку  в рамках единого Союза границы  были в значительной мере формальны, то никогда до 1990-х гг. не проводилось  их демаркации, на практике они зачастую резали по живому населенные пункты, промышленные предприятия, сельскохозяйственные угодья, системы коммуникаций, связи, что  породило многочисленные проблемы после  так называемого «цивилизованного развода» в 1991 г.

С проблемой территориального управления напрямую связано и развитие городских агломераций. Современные городские агломерации выходят за рамки существующих административных образований, тем самым обессмысливая существующую сетку административно-территориального деления[8]. Так, «в Московскую область заходят Калининская, Рязанская и Тульская городские агломерации. В Калининскую, Калужскую, Тульскую, Владимирскую и Ярославскую области заходит Московская» агломерация[9]. Такую «мощную ареально-линейную надагломерационную форму территориальной концентрации населения и хозяйства» П.М. Полян предложил называть суперагломерацией[10].

Для нас в Нижегородском  регионе, в частности, небезынтересно, что развитие городских агломераций  меняет взаимоотношения Нижегородской  области с соседней Владимирской. Пределы влияния Нижнего Новгорода не совпадают не только с границами города (в реальности практически сформировалась агломерация Нижний Новгород – Дзержинск – Бор – Кстово, однако в административном отношении это четыре разных управленческих звена), но и с границами области (так, населенные пункты по линии Гороховец – Вязники уже давно тяготеют не к собственному областному центру – Владимиру, а к Нижнему Новгороду).  В то же время север области (до 1929 г. и не относившийся к Нижегородскому региону) не вполне контролируется влиянием Нижнего Новгорода, а обращен скорее к Кирову.

Однако при этом Мордовия, Чувашия – самостоятельные республики – по многим параметрам традиционно  находятся в зоне влияния Нижнего  Новгорода: сюда везут товары на продажу, здесь совершают деловые операции, сюда отправляют детей учиться и  т.д. В то же время с границами  федерального округа пределы влияния  Нижнего Новгорода не совпадают  совсем в другом смысле: Нижний Новгород не контролирует весь ареал. Разумеется, крупные города-миллионники (Самара, Пермь, Казань, Уфа) претендуют на самостоятельное решение своих внутренних вопросов и не вполне признают власть окружного руководства.

Специалисты выделяют, помимо того, такие агломерации, располагающиеся  в разломах между федеральными округами, как «реальный комплексный район  из Мурома на левом берегу Оки, во Владимирской области, и трехградья Кулебаки – Выкса – Навашино на правом, в Нижегородской области» что в свое время реализовалось в конце 1920-х гг. при вхождении Мурома в Нижегородский край), «или пара Великий Устюг (окраина Вологодской области) – Котлас (окраина Архангельской)» (что также в свое время было реализовано при создании Северодвинской губернии.

Несовпадение естественных и административных границ мы можем  наблюдать и во внутригородском  управлении. В течение ХХ в., по мере нарастающей урбанизации, крупнейшие города России, города-миллионники, распространили сферу своего влияния далеко за пределы своих исторических центров, причем проблема несоответствия между официальными границами города и расширением его сферы влияния решалась, как правило, административным путем, с помощью правительственных постановлений о расширении границ городской территории.

Подобное развитие мы можем  наблюдать и в Нижнем Новгороде, где на протяжении всего советского периода, после образования в 1929 г. «большого Нижнего Новгорода» и строительства индустриальных гигантов первой и второй пятилеток, развивался в основном не его исторический центр, т.е. собственно Нижний Новгород, а вновь присоединенные территории, бывшие города (Сормово и Канавино), поселки и села губернии. Не случайно в Нижнем Новгороде исторически сложившиеся жилые районы (Щербинки, Кузнечиха, Верхние Печеры, Мещера и др.) практически никогда не совпадают с сеткой официального районирования.

Выводы:

1.               Система территориального управления Российской Федерации характеризуется наличием целого ряда проблем, главной из которых является несоответствие административных, экономических, этнических и политических границ территорий.

2.               Одной из важнейших управленческих проблем остается отсутствие органов управления средними, промежуточными звеньями территорий: между федерацией и областью, областью и районом, районом и сельсоветом, а также органов управления городскими агломерациями, в то время как в реальном политическом процессе сложились устойчивые связи на этих мезо- и микроуровнях.

3.               Одним из возможных путей разрешения противоречий в территориальном управлении является создание новых административных центров, как в масштабе всего государства, так и на уровне его субъектов, не отягощенных иными, прежде всего, экономическими функциями.

4.               Необходимость реформы территориального деления и территориального управления диктуется наличием комплекса противоречий и проблем в территориальном устройстве, которые требуют системного подхода в их устранении. Та система территориального управления, которая сложилась в современной России, не позволяет реализовать потенциальные управленческие возможности; она далека от оптимальности и малоэффективна.