3. Муниципальные структуры
управления. Структуры муниципального
управления определяют разделение полномочий
и ответственности между выборами и назначаемыми
должностными лицами города. В настоящее
время муниципальное правительство Соединенных
Штатов имеет четыре основные формы: мэр
– совет, совет – управляющий, комиссия
и Городское собрание.
§3. Формы местного правления
3.1 Мэр – Совет
Форма правления «мэр –
совет» была заимствована из Англии во
времена колониализма. Колониальный
совет был всевластен, и мэр
назначался колониальным губернатором.
Функции городского правительства
были немногочисленны, и граждане вновь
образовавшихся штатов не были склонны
передавать всю полноту власти одному
должностному лицу.
В этой системе «слабого
мэра» административные полномочия
мэра были ограничены по сравнению
с полномочиями совета, в особенности
в области разработки бюджета
и назначения и смещения субординированных
должностных лиц и служащих. Мэр
являлся Верховным должностным
лицом только по названию. С течением
времени городское управление в
Америке менялось: общее управление
городом перешло к законодательным
собраниям штата. Был введен институт
выборов городских советов, хотя
и ограниченным электоратом; в большинстве
городских правительств были созданы
две палаты, и эта практика продолжалась
в ХХ-ом веке. В тот период мэр
не был независимым должностным
лицом, избранным народом, а избирался
советом на годичный срок, причем его
обязанности были в основном церемониальными.
В 1797 году Балтимор, в штате Мэриленд,
первым из крупных городов наделил
своего мэра правом налагать вето на распоряжения
совета. В 1822 году Бостон, штат Массачуссеттс,
ввел прямые выборы мэра. В 1830 году мэр
Нью-Йорка получил абсолютное право
вето. К 1850 году мэр стал главным
административным лицом во многих муниципалитетах
Соединенных Штатов. Несмотря на тенденцию
к усилению роли мэра, в целом
главным органом местного самоуправления
в ХIХ-ом веке был совет, и всеобщее
распространение в Соединенных
Штатах имела система «слабого мэра».
Основные особенности. Форма правления
со «слабым мэром» характеризуется
наличием мощного и относительно
многочисленного совета, выполняющего
административные функции, такие как
разработку бюджета, назначающего основных
должностных лиц, утверждающего наем и
увольнение служащих более низкого звена.
При этой форме правления существует разветвленная
сеть комитетов, административных советов
и комиссий, которые существуют и действуют
в значительной степени независимо от
правительства города. Эти советы обычно
создаются либо для того, чтобы изъять
определенную политическую функцию из
политических структур или из-за отсутствия
уверенности в том, что городское правительство
способно достаточно эффективно осуществлять
какую-либо деятельность. Кроме поста
мэра существует множество других выборных
постов, включая пост главы департамента.
Полномочия мэра сильно ограничены: право
вето ограничено или отсутствует вовсе,
ограничены и права назначения и снятия
должностных лиц, отсутствуют сколько-нибудь
значительные административные функции.
Преимущества и недостатки. Сторонники
системы «слабого мэра» указывают на то,
что такова была первоначальная концепция
муниципального правительства, что существует
историческая традиция и накоплен большой
опыт. Эта система хорошо зарекомендовала
себя во многих небольших территориально-административных
образованиях, в особенности в сельской
местности. Сторонники этой системы приходят
к выводу, что представительное собрание
при этой форме правления, наделено максимумом
полномочий, и способно удовлетворить
все нужды местного самоуправления. Примером
муниципалитета такого порядка со «слабым
мэром» является город Миннеаполис. Противники
системы «слабого мэра» указывают на распыление
ответственности и властных полномочий.
Отсутствует сильное руководство, и не
создаются условия для проявления профессионализма
в администрации. Политический вакуум,
характерный для такой системы, создает
(в особенности в крупных городах) условия
для деятельности политических «машин»
и различных политических манипуляций.
При системе «слабого мэра» большое значение
имеют коллективные трудовые соглашения.
Если эти неформальные соглашения нарушаются,
местное правительство не способно выполнять
свои задачи.
Во второй половине 19-го столетия
крупные американские города предприняли
попытку упростить организационную
структуру, укрепить положение мэра
и ликвидировать некоторые или
все муниципальные посты, на которые
должностные лица избирались в отдельных
выборах. Это привело к возникновению
системы «сильного мэра».
Система «сильного мэра»
была принята в городе Бруклин, штат
Нью-Йорк, в 1880 году. В 1898 году этому
примеру последовал город Нью-Йорк.
Граждане крупных городов хотели
видеть сильную и неподкупную
администрацию. Во многих случаях сильный
мэр, ответственный руководитель, политически
подотчетный народу, мог успешно
противодействовать «машине». Основные
особенности. Система «сильного
мэра» отбирает исполнительную власть
у совета и передает ее мэру. Она
устраняет распыление административной
ответственности, предусматривает
бюджет исполнительной власти и позволяет
мэру руководить единым административным
аппаратом. «Сильный мэр» не является
членом совета, но обладает правом наложения
вето на его решения. В качестве главного
должностного лица города «сильный мэр»
уполномочен назначать и смещать
руководителей департаментов и
других должностных лиц. Городской
совет выполняет законодательные
функции, в то время как устраняется
необходимость существования множества
советов и комиссий, столь характерное
для системы «слабого мэра». Преимущества
и недостатки. Система «сильного
мэра» обеспечивает сильное политическое
и административное руководство
городом. Она устраняет слишком
дробное деление ответственности,
рассматриваемое как один из главных
недостатков системы «слабого мэра».
«Сильный мэр» отвечает за ведение
дел в городе и имеет достаточные
полномочия для этого. Эта форма,
как правило, облегчает разработку
и осуществление политики. Совет,
освобожденный от каждодневных административных
дел, может сосредоточиться на основных
нуждах города. Противники системы «сильного
мэра» утверждают, что одно и то же лицо
выполняет как политические, так и административные
функции, и нет уверенности в том, что мэр
обладает необходимыми административными
способностями. Многие города, в особенности
крупные, преодолели это противоречие,
наделив мэра правом назначать администратора-профессионала.
Мэр в этом случае сохраняет за собой функции
руководства правительством и ответственность
перед общественностью.
Впервые план совета во главе
с менеджером был реализован в
городе Стонтоне, штат Вирджиния, где
в 1908 году двухпалатный городской совет
принял постановление, учреждающее
должность «генерального менеджера».
Первым более или менее большим
городом, реализовавшем эту форму
управления, стал Дейтон, штат Огайо
в 1914 году был учрежден совет во главе
с менеджером, чтобы помочь городу
справиться с последствиями мощного
наводнения. В 20-м веке использование
этой формы в муниципальном управлении
растет быстрее других.
Характеристики. По своей
структуре план совета во главе с
менеджером имеет сходство с частной
корпорацией, в которой избиратели,
совет и менеджер организационно
сравнимы с акционерами, советом
директоров, и генеральным директором
корпорации. При мэре есть несколько
выборных служащих, обычно лишь в составе
совета, которых, как правило, выбирает
совет из числа своих членов в
качестве номинальных руководителей
для представительских функций,
а также с тем, чтобы председательствовать
на собраниях совета. Директивным
законодательным органом является
совет. Менеджер – профессиональный
управляющий, работающий полный день,
в полномочия которого входит руководство
муниципальными делами и который
назначается в соответствии с
контрактом, заключаемым советом. Менеджер
занимает свой пост лишь до тех пор, пока
его работа удовлетворяет совет. Преимущества
и недостатки. Сторонники плана совета,
возглавляемого менеджером, указывают,
что когда городом руководит профессиональный
менеджер, руководство носит деловой,
профессиональный характер. Представляя
население, совет сохраняет функции политического
контроля. Противники плана заявляют,
что он не обеспечивают мощного, эффективного
политического руководства, и менеджер
не несет прямой ответственности перед
избирателями, обладающими лишь косвенным
контролем над администратором, назначенным
советом. По их мнению, менеджер может
быть лишь чужаком, которому поручают
руководство муниципальными делами и
который сегодня здесь, а завтра там, а
город для него лишь ступень в карьере.
Между 1870 и 1891 годами ряд
городов на юге станы, например Новый
Орлеан, штат Луизиана, и Мобайл, штат
Алабама, остановились на комиссии как
форме управления, однако впоследствии
отказались от нее. В 1901 году Галвестон,
штат Техас, учредил комиссию с тремя
комиссарами, одного из которых назначал
губернатор, а двое других избирались
избирателями. Не прошло и трех лет,
как все пять комиссаров стали
выбираться судебными органами. После
того как Галвестон успешно отстроил
город, пострадавший в результате мощнейшего
урагана, используя эту новую
форму управления, к ней перешел
город Демойн, штат Айова, в 1907 году.
В план этой формы управления были
внесены новшества, и в результате
была создана форма, известная как
План Демойн, включающая комиссию как
форму управления, плюс законодательную
инициативу, референдум, ходатайство
об отзыве, непартийные выборы и
система служебного роста на основе
успехов и способностей служащего.
Характеристики. Комиссия как форма
управления обеспечивает выбор небольшого
числа комиссаров (как правило, три,
пять или семь), которым принадлежат
все представительские и исполнительные
полномочия городского самоуправления.
Они коллективно выполняют обязанности
городского совета, принимают резолюции
и постановления, взимают налоги и принимают
решения об ассигновании средств. Индивидуально
каждый комиссар является административным
руководителем важного государственного
департамента, например департамента
общественных работ, полиции, пожарной
охраны, здравоохранения или финансов.
Таким образом, только один комиссар осуществляет
руководство каждым видом деятельности
городских служб. Когда комиссия выступает
в роли городского совета, председательство
в ней осуществляет один из членов, который
обычно носит название мэра. Мэр может
избираться непосредственно населением
или выбираться комиссией. Мэр не обладает
правом вето и административными полномочиями,
выходящими за пределы городского департамента,
которым он руководит. В настоящее время
эта форма муниципального управления
используется всё реже. Недавно ряд городов,
включая Берминген, штат Алабама, Топека,
штат Канзас и Талса, штат Оклахома, изменили
свой устав, перейдя к совету во главе
с мэром как форме управления. Преимущества
и недостатки. Сторонники комиссии как
формы муниципального управления указывают,
что исторически этот план прекрасно проявил
себя в чрезвычайных ситуациях, и централизация
власти и полномочий облегчают городское
управление. Управление на основе комиссий
предоставляет немногим власть и полномочия
по управлению городом, избегая возможности
злоупотребления властью, когда ею наделяется
один человек. Комиссия, как правило, создаёт
механизм прямого участия общественности
в управлении, обеспечивая законодательную
инициативу, референдум и право отзыва.
По мнению критиков этого
плана, централизация, в этом случае,
одновременно и слишком велика, и
слишком мала. Слишком велика, потому
что и представительные и административные
полномочия передаются в одни и те
же руки, и слишком мала, потому что
все управление городом четко
разделяется на части, которыми руководят
отдельные комиссары. Кроме того,
противники указывают на отсутствие
эффективного руководства, ни один служащий
не несёт общей административной ответственности,
а также трудности с выбором человека,
который обладает достаточным уровнем
квалификации, чтобы представлять интересы
избирателя в городском совете и быть
компетентным, профессиональным администратором,
возглавляющим отдел городского управления.
3.2 Городское собрание
Городское собрание, почти
не встречающееся за пределами штатов
новой Англии, представляет собой
форму местного самоуправления, начало
которой было положено в колониальный
период. Это чистая форма прямой
демократии, ведь каждый избиратель обладает
возможностью участия в законодательном
процессе, выражая собственное мнение,
предпринимая попытки убедить других
граждан и голосуя по вопросам
общественной жизни. В новой Англии
таун (город) является основной формой
управления в сельской местности
и небольших городах. Таун – административный
район, куда входят деревни на его
территории, а также незастроенное
пространство. За исключением тех
случаев, когда муниципалитет получает
статус самоуправляемой единицы, таун
(город) осуществляет большую часть
функций, которые в других районах
выполняются графством. По мере роста
населения района, в эту форму
могут вноситься изменения. По новому
плану, известному как Представительное
городское собрание, городские избиратели
выбирают определенное число граждан
(обычно 100 или более), которые представляют
их на собраниях. Это не лишает любого
избиратели возможности присутствовать
на обсуждении и участвовать в
их работе, однако правом голоса обладают
лишь представители. В районах, использующих
Представительное городское собрание,
выборщиков и других служащих, кроме
того, избирают для проведения в
жизнь местных законов.
Характеристики. Как правило,
на городских собраниях выбирают
правление выборщиков, обычно состоящее
из трех-пяти человек, осуществляющих
оперативное руководство городскими
делами между собраниями, несущих ответственность
за городское имущество, выдающих лицензии,
руководящих, другими городскими служащими
и созывающих специальные городские собрания.
Начальник канцелярии, казначей, податной
инспектор, констебль, совет управляющих
школы и другие служащие выбираются избирателями
или назначаются выборщиками. Участники
городского собрания зачастую избирают
финансовый комитет, который готовит городской
бюджет. Перед проведением городских собраний,
как очередных, так и чрезвычайных, выпускается
варрант – официальный документ, в котором
говорится о дате, времени и месте проведения
собрания, повестки дня, а также санкционируется
собрание. Подготовка и выпуск варранта,
как правило, является ответственностью
выборщиков. Достоинства и недостатки.
По мнению сторонников городского собрания,
эта структура является чистейшей формой
демократии, потому что дает возможность
всем зарегистрированным избирателям
принять участие в любом заседании. За
исключением структур ежегодных собраний,
организационно городское собрание напоминает
Совет во главе со слабым мэром, за исключением
того, что мэра нет вообще, есть Председатель
совета, и не у кого нет права вето. Все
чаще выборщики избирают менеджера и поручают
ему обычные административные задачи.
Кроме того, существуют определенные сложности
с этой формой управления. Органам городского
управления сложно заниматься перспективным
планированием, посещаемость зачастую
чрезвычайно низка, потому что граждане
не могут или не хотят тратить время на
собрания, нередко оно длится несколько
дней. Кроме того, трудно добиться понимания
гражданами сложных вопросов, а также
ответственного подхода к голосованию
по повестке дня. Трудной задачей может
стать подготовка варранта с информацией
о встрече, особенно в том, что связано
с бюджетом, каждая статья бюджета становится
отдельным пунктом повестки дня. Несмотря
на эти трудности, городское собрание
до сих пор является жизнеспособной формой
местного самоуправления во многих регионах.
Некоторые регионы справились
со сложностями, создаваемыми этой формой
управления, назначив городского управляющего
или помощника по административным
делам для повседневного руководства.
§4. Муниципальная кадровая
политика в США
Несомненный практический интерес,
с точки зрения развития российской
системы местного самоуправления, может
представлять вопрос о том, как проводится
муниципальная кадровая политика в
США. Кадровая политика включает в себя
и работу, и должность, и мотивацию
поведения людей внутри данной организации,
«…в конечном счете, направлена на
то, чтобы цели деятельности этой организации
были достигнуты наиболее эффективно
и экономно с максимальным использованием
всех работников».
Рассмотрим основные моменты,
характеризующие работу с кадрами
муниципальной администрации. Разобщенность
(раздельность) управления кадрами
на различных уровнях американского
управления. Как общее правило, кадровые
системы в США на всех уровнях
– федеральном, штатном и местном
– действуют полностью независимо
друг от друга (несмотря на тот факт,
что в некоторых случаях федеральное
правительство устанавливает стандарты
кадровой политики в правительствах
штатах, а штаты – в ограниченном
числе случаев – обеспечивают
определенные службы в муниципальном
аппарате. Характерно, что кадровые
системы различных уровней управления
не имеют иерархических отношений.
Правовые основы муниципальной
кадровой политики. Каждый штат имеет
собственную правовую базу муниципальной
кадровой политики, отличающуюся как
от других штатов, так и в отношении
различных уровней местного управления.
Кадровая политика городов
основывается, как правило, на следующих
актах:
1) В относительно немногих
случаях (Массачусетс и Нью-Йорк)
города пользуются штатными законами,
которые применимы к штатным
служащим.
2) Общим для многих
штатов является принятие общих
законов, содержащих положения
о «гражданской службе», применимых
к различным категориям городов,
часто в зависимости от их
размеров.
3) Специальные акты, определяющие
рамки кадровой системы особых
городов.
4) Местные хартии. Города,
пользующиеся привилегией «home rule»,
принимают собственные хартии, многие
из которых включают положения
по «системам гражданской службы».
5) Акты, принимаемые муниципальным
представительным органом.