Местное самоуправление

Теоретическая часть 

1. Понятие и правовая регламентация  организационных  основ местного самоуправления

    Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать  задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

    Понятие “организационные основы местного самоуправления”  характеризует:

    а) структуру органов местного самоуправления;

    б) порядок, формы и принципы их деятельности;

    в) организацию муниципальной службы.

    Организационные основы местного самоуправления как  институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов  местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

    Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено  эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

    Население самостоятельно определяет организационную  структуру местного самоуправления своего муниципального образования: органов  местного самоуправления и других организационных форм осуществления местного самоуправления. Решая эти вопросы, население основывается на конституционных положениях о местном самоуправлении, положениях федеральных законов и законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

    Конституция РФ и Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», гарантируя населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, не дают однозначного ответа на вопрос, что следует понимать под этой структурой.

    Структура органов местного самоуправления, о  которой говорится в ст. 131 Конституции РФ, включает в себя перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании. Так, помимо выборного представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании могут быть и другие выборные органы, выборные должностные лица местного самоуправления. С учетом предметов ведения, отнесенных к местному самоуправлению, муниципальные образования решают вопрос о конкретном перечне иных органов местного самоуправления, в том числе и об образовании органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления.

    В соответствии с прежним Законом  РСФСР о местном самоуправлении органом управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, являлась местная администрация, деятельностью которой руководил глава местной администрации. Он осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.

    Конституция РФ, признавая право населения  самостоятельно определять структуру  органов местного самоуправления (ст. 131), признает необходимым наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 130), гарантируя гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32).

    Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», основываясь на конституционных положениях, устанавливает: наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (ст. 1, 14). К выборным органам он относит, прежде всего, представительный орган местного самоуправления (ст. 15), не исключая при этом возможность муниципального образования иметь и другие выборные органы (в ст. 18 говорится не только о депутатах, но и о членах выборного органа, выборных должностных лицах местного самоуправления).

    Вместе с тем Закон допускает, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

    Таким образом, организационная структура  местного самоуправления муниципального образования должна обязательно  включать выборный орган (представительный орган местного самоуправления)¹.

    Конституция РФ предусматривает необходимость  использования населением муниципального образования таких организационных форм осуществления местного самоуправления, как муниципальные выборы, местный референдум, а также других форм прямого волеизъявления, к которым Закон относит:

    а) собрание (сход) граждан;

    б) народную правотворческую инициативу;

    в) обращения граждан в органы местного самоуправления;

    г) территориальное общественное самоуправление.

    Наряду  с предусмотренными Законом формами  участия населения в осуществлении  местного самоуправления возможно использование гражданами и иных форм, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации.

    Все эти конституционные и законодательные  положения, касающиеся организационных  форм осуществления местного самоуправления, должны учитываться населением при определении организационной структуры местного самоуправления своего муниципального образования.

    Согласно  ст. 18 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации определяются:

    а) наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

    б) порядок формирования органов местного самоуправления;

    в) их компетенция;

    г) срок полномочий;

    д) подотчетность;

    е) вопросы их организации и деятельности.

    В соответствии с конституционным  положением о самостоятельном определении  населением структуры органов местного самоуправления этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так  и через избираемые им органы.

    Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» связывает по существу решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно ст. 8 Закона в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данное положение не исключает возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти отражение в уставе муниципального образования, принимаемого уже представительным органом местного самоуправления, который, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

    В уставе муниципального образования, принимаемом  представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, находят разрешение также вопросы  организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием  на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, другие вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

2. Организационно-правовой статус депутата представительного органа муниципального образования

    В Федеральном законе говорится, что депутат — это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значение.

    Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Срок его полномочий устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

    Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее десяти человек, — один депутат².

    Депутат представительного органа муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

    Осуществляющие  свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе:

• заниматься предпринимательской деятельностью;
• состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
• заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
• входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органон иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

    Гарантии  прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

    Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий, кроме случаев, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом³.

    Полномочия  депутата прекращаются досрочно в случае:

• смерти;
• отставки по собственному желанию;
• признания судом недееспособным или ограниченно дееспобным;
• признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
• прекращения  гражданства  РФ,  прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии, с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• отзыва избирателями;
• досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
• призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
• в иных случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г.
 

3. Муниципальная служба

1. Понятие муниципальной службы и ее правовое регулирование

    Статьей 2 Федерального закона «О муниципальной  службе в Российской Федерации»⁴ муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы.