Муниципальные выборы и их правовой статус

Легитимный и публичный характер выборов, защита и реализация избирательных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий (коалиций), участвующих в выборах, воплощение в правоприменительной практике конституционных принципов организации избирательного процесса обеспечивается судебными, административными и иными средствами защиты.

Более правильным будет выделить в системе принципов (стандартов, гарантий и т.п.) основополагающие принципы (муниципального) избирательного права, составляющие базовый стандарт демократических выборов и остающиеся неизменными при любой власти: свободные, периодические, подлинные, всеобщие, равные выборы при тайном голосовании.

Иные требования к избирательному процессу носят дополнительный, подчиненный основным принципам характер в плане обеспечения «правильного» избирательного процесса, что, конечно, очень актуально для России и других стран, в которых демократия переживает период начального становления, но перегружает набор принципов, и даже снижает значимость тех из них, которые принято считать основными или базовыми и на эффективную реализацию которых следует обращать особое внимание, т.е. свободные, всеобщие, равные и т.д. выборы Вешняков А.А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития / А.А. Вешняков // Журнал российского права. - 2005. - №10. - С. 3-10.

Соблюдение принципа всеобщего избирательного права означает следующее: а) каждый гражданин по достижении установленного конституцией, законами возраста имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности на условиях и в порядке, предусмотренном конституцией и законами; б) право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности реализуется вне зависимости от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера по признаку пола, языка, религии или вероисповедания, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству или этнической группе, имущественного положения или иных подобных обстоятельств; в) каждый гражданин, проживающий или находящийся в период проведения национальных выборов за пределами территории своего государства, обладает равными с иными гражданами своего государства избирательными правами. Дипломатические представительства и консульские учреждения, их должностные лица оказывают гражданам содействие в реализации их избирательных прав и свобод; г) каждому гражданину гарантируется право на получение информации о включении его в список избирателей, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, на обжалование в установленном законодательством порядке отказа на включение его в список избирателей.

Соблюдение принципа равного избирательного права означает следующее: а) каждый гражданин имеет один голос или равное с другими гражданами число голосов и вправе осуществить наравне с другими гражданами свое право голосовать, причем его голос (голоса) имеет такой же вес, как и голоса других избирателей, при этом на вес голоса (голосов) избирателя не должна влиять применяемая в государстве избирательная система; б) при проведении голосования по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам эти округа образуются на равной основе с тем, чтобы результаты голосования возможно точно и полно выражали волю избирателей. Критериями равной основы могут быть примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей или примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных избирательных округах. Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных малочисленных народов или иных национальных меньшинств и этнических групп.

Соблюдение принципа прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов или против кандидата, кандидатов и (или) списка кандидатов непосредственно, или против всех кандидатов и (или) списков кандидатов. Все депутатские мандаты в одной из палат национального законодательного органа являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов. Если национальный законодательный орган является двухпалатным и часть или все депутатские мандаты другой его палаты не являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов, то это не противоречит настоящей Конвенции.

Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение, какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей, обеспечение равных условий для свободного выбора. Право граждан на тайну голосования не может быть никоим образом и чем бы то ни было ограничено. Выборы проводятся с использованием процедуры тайного голосования. Избирательные органы обеспечивают соблюдение предусмотренных конституцией, законом, иными правовыми актами условий, которые исключают возможность осуществления какого бы то ни было контроля или наблюдения за заполнением избирателем бюллетеня в месте тайного голосования, совершения кем бы то ни было действий, нарушающих тайну волеизъявления избирателя.

Выборы избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц являются обязательными и проводятся в сроки, установленные конституцией и законами. Выборы должны проводиться с устанавливаемой конституцией, законами периодичностью так, чтобы основой избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц всегда была свободная воля народа. Срок полномочий избираемых органов и выборных должностных лиц устанавливается конституцией и законами и может изменяться только в предусмотренном ими порядке. Не должны предприниматься действия или распространяться призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с конституцией, законами. В условиях чрезвычайного или военного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с конституцией, законами могут устанавливаться ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также может быть отложено проведение выборов.

Подготовка и проведение выборов осуществляется открыто и гласно. Решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных органов, принятые в пределах их компетенции и связанные с назначением, подготовкой и проведением выборов, обеспечением и защитой избирательных прав и свобод гражданина, в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию либо доводятся до всеобщего сведения иным путем в порядке и сроки, предусмотренные законами.

Верховенство конституции является основой для проведения свободных выборов и обеспечения гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного воздействия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами, не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования и результаты выборов, а также правовых и иных гарантий неукоснительного соблюдения принципа свободных выборов в течение всего избирательного процесса.

Следствием использования расширенного перечня принципов является и то, что многие авторы начинают анализировать «основные» избирательные принципы, подразумевая под этим, что существуют и «неосновные» Веденеев Ю. А., Миронов Н. М. Современное избирательное право: понятие и система / Ю.А. Веденеев // Вестник ЦИК РФ. - 2004. - № 8. - С. 76 - 84. и т.д.

Таким образом, на основе проведенного анализа можно сделать вывод, что принципами муниципального избирательного права являются такие руководящие идеи, как свободное, подлинное, всеобщее, равное избирательное право при соблюдении тайны волеизъявления и проведение выборов с регулярной периодичностью, в которых выражается демократический характер муниципального избирательного процесса. Именно они в конечном результате влияют на характер выборов, их демократичность, легитимность избранного органа или должностного лица.

1.3 Нормативно-правовое обеспечение  муниципальных выборов

Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в России включает в себя четыре взаимосвязанных уровня: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, которые являются частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации); федеральное законодательство о выборах, законодательство о муниципальных выборах субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, содержащие нормы о выборах.

Федеральное избирательное законодательство, частью которого является муниципальное избирательное законодательство, не кодифицировано, хотя такие попытки неоднократно предпринимались. Поддержки в среде ученых и практиков они не нашли, поскольку кодификация всех избирательных процедур пришла бы в противоречие с принципами федеративного устройства России. Кроме того (и это, по нашему мнению, главное), кодификация всегда предполагает достаточную степень стабильности, развитости соответствующей отрасли законодательства, чего вовсе нельзя сказать об избирательном законодательстве РФ в период после принятия новой Конституции Миронов Н. М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н.М. Миронов // Адвокат. - 2004. - №8. - С. 66 - 70..

Конституция Российской Федерации определяет общий статус местного самоуправления, признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Российской Федерации право урегулировать вопросы организации муниципальных выборов. В Конституции РФ вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами в сфере избирательного законодательства решен недостаточно четко. На основе достаточно последовательно проведенного разделения полномочий между Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления последние могут самостоятельно, под собственную ответственность решать задачи, связанные с проведением выборов, исходя из максимального учета интересов населения, особенностей субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Региональный уровень муниципального избирательного законодательства характеризуется большим разнообразием. Статья 23 ФЗ №131-ФЗ содержит указание на то, что субъекты Федерации вправе принимать свои законодательные акты, регулирующие вопросы организации и проведения муниципальных выборов, на основе норм федерального законодательства. В ч. 3 ст. 23 говорится о том, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Отдельные субъекты Федерации предпочли кодифицировать собственное избирательное законодательство, регулирующее организацию и проведение выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Среди них -- Москва, Республика Татарстан, Амурская, Белгородская, Курская, Тюменская «Избирательный кодекс (закон) Тюменской области» от 03.06.2003 № 139 (в ред. законов Тюменской области от 26.03.2009 N 18) // «Парламентская газета «Тюменские известия», N 115, 10.06.2003,, Тверская, Костромская, Свердловская области, Хабаровский и Приморский края. Избирательные кодексы субъектов регулируют выборы органов государственной власти и выборы в органы местного самоуправления.

В ряде субъектов осуществляется так называемое «пакетное» регулирование муниципальных выборов, при котором принимается и действует ряд законов, регулирующих отдельные виды муниципальных выборов: как правило, депутатов местных представительных органов и глав муниципальных образований.

Например, в. Ямало-Ненецком автономном округе существует «пакетное регулирование, а именно: Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа» Закон ЯНАО от 21.06.2003 N 40-ЗАО (ред. от 30.05.2005) «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, июнь 2003 г., N 6/1.; Закон «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления» Закон ЯНАО от 08.05.2003 N 12-ЗАО (ред. от 24.06.2005, с изм. от 27.06.2006) «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа", апрель 2003 г., N 4/1; Закон «Об утверждении схемы одномандатных и многомандатного избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа четвертого созыва» Закон ЯНАО от 16.12.2004 N 76-ЗАО «Об утверждении схемы одномандатных и многомандатного избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа четвертого созыва» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, ноябрь 2004 г., N 8/1; Закон «О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа» Закон ЯНАО от 10.01.2003 N 4-ЗАО (ред. от 24.06.2005, с изм. от 27.06.2006) «О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, декабрь 2002 г., N 10/2; Закон «Об установлении даты выборов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе» Закон ЯНАО от 20.12.2004 N 114-ЗАО (ред. от 14.01.2005) «Об установлении даты выборов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, декабрь 2004 г., N 9/2 и др.

Подобный подход представляется не слишком удачным по следующим причинам. Во-первых, в подобные «пакеты» часто входят только два закона, регулирующих выборы депутатов и глав муниципальных образований, в то время как федеральное муниципальное законодательство допускает выборы и других органов и должностных лиц. Во-вторых, общие начала организации выборов едины для всех видов муниципальных выборов, а при таком подходе их приходится повторять в каждом специальном законе. В-третьих, увеличивается количество законодательной работы депутатов парламентов субъектов в нестандартных ситуациях и тех случаях, когда необходимо внести в эти законы единообразные изменения и дополнения.

В соответствии с третьим подходом к регулированию муниципальных избирательных отношений, который представляется наиболее удачным, в субъекте принимается один закон о муниципальных выборах. Так поступили власти Московской, Ленинградской, Астраханской областей, Республик Алтай, Карелия, Марий Эл, Хакасия и других субъектов.

Согласно рамочному Федеральному закону, выборы в органы местного самоуправления проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.

В уставах муниципальных образований, как правило, определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

В уставах определяется также та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Так, например, в Тульской области был принят закон от 9 июня 2008г. № 1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» (принят постановлением Тульской областной Думы от 28 мая 2008г. № 62/2988) См.: Закон Тульской области от 9 июня 2008г. № 1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» / Официальный сайт Избирательной комиссии Тульской области: http://www.tula.vybory.izbirkom.ru/region/tula?action=show_npa, где предусмотрено, что:

1) мажоритарная избирательная система  относительного большинства применяется: в целях избрания глав муниципальных  образований, т.е. избирательная система  относительного большинства, при  которой избранным по единому  избирательному округу, по которому  проводятся выборы главы муниципального  образования, признается кандидат, получивший большее число голосов  избирателей, принявших участие  в голосовании, по отношению к  числу голосов избирателей, поданных  за других кандидатов;