Муниципальные выборы и их правовой статус

Для преодоления указанного недостатка не результативности в мировой практике применяется система альтернативного голосования либо проведение повторного голосования («второго тура» выборов).

Мажоритарную систему абсолютного большинства с использованием повторного голосования не рекомендуется использовать на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, так как относительно низкий уровень ее результативности будет приводить к довольно частому использованию процедуры повторного голосования, что «отодвинет» момент формирования правомочного представительного органа и, соответственно, увеличит период «безвластия», когда представительный орган прежнего созыва уже прекратит свои полномочия, а орган нового созыва еще не будет избран в правомочном составе Веденеев, Ю.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институционализации / Ю.А. Веденеев // Журнал российского права. 2006. №6. С. 15-17.

Еще одним, существенным для уровня местного самоуправления, недостатком мажоритарной системы абсолютного большинства с использованием повторного голосования является неизбежное увеличение расходов на проведение выборов, связанное как с организацией повторного голосования, так и предоставлением кандидатам, по которым проводится повторное голосование, бесплатных эфирного времени и печатной площади в муниципальных средствах массовой информации для дополнительной агитации.

Важным вопросом при выборе мажоритарной избирательной системы для проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования является определение, по каким избирательным округам будут проводиться выборы. При проведении выборов депутатов могут образовываться одномандатные и многомандатные избирательные округа.

Пропорциональная избирательная система используется при проведении выборов в представительные органы власти и предполагает участие в избирательном процессе политических партий, формирующих списки своих кандидатов. В основе пропорциональной избирательной системы лежит принцип распределения депутатских мандатов пропорционально полученному каждым списком кандидатов числу голосов избирателей Васильев, С.В. Особенности использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в России / С.В. Васильев // Труды Псковского филиала Московского открытого социального университета. 2006. №2. С. 28-30.

Достоинство пропорциональной избирательной системы заключается в том, что она позволяет свести к минимуму «потерю» голосов избирателей и обеспечить представительство в выборном органе даже относительно мелким политическим партиям.

В мировой практике пропорциональная избирательная система применяется как при делении территории, на которой проводятся выборы, на отдельные округа, так и при образовании единого избирательного округа, включающего в себя всю территорию, на которой проводятся выборы. Результаты выборов по пропорциональной системе тем адекватнее отражают волеизъявление избирателей, чем крупнее избирательные округа. Наиболее объективные результаты получаются при использовании единого избирательного округа. Федеральный закон № 67-ФЗ допускает использование пропорциональной системы на выборах, проводимых в Российской Федерации, только при образовании единого избирательного округа.

Использование пропорциональной избирательной системы требует наличия довольно развитой партийной системы, так как именно политические партии, а не отдельные граждане, являются «кандидатами», борющимися за депутатские мандаты в рамках пропорциональной системы. Использование этой системы на региональном уровне связывается Федеральным законом № 67-ФЗ с наличием в соответствующем субъекте Федерации региональных отделений не менее трех политических партий. Поэтому пропорциональную систему на выборах представительного органа муниципального образования целесообразно использовать при наличии в соответствующем субъекте Федерации политически активных региональных (местных) отделений зарегистрированных политических партий, осуществляющих свою деятельность на территории данного муниципального образования. Как показывает практика региональные отделения политических партий наиболее заметны в крупных и средних городах. Следует также учитывать, что к участию в муниципальных выборах, проводимых по пропорциональной системе, в отличие от федеральных и региональных выборов, допускаются не только политические партии (их региональные и местные отделения) и избирательные блоки, но и общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, и зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня голосования (пункт 25 статьи 2 ФЗ № 67-ФЗ).

Необходимым условием эффективности пропорциональной системы на муниципальных выборах является достаточная численность представительного органа муниципального образования, только при этом условии использование пропорциональной системы целесообразно.

Таким образом, на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, численность которого менее 20 депутатов использование пропорциональной системы нецелесообразно. При проведении выборов в большие по численности представительные органы пропорциональная система будет эффективной, если на ее основе избирается весь представительный орган либо его часть в количестве не менее 20 депутатов.

2.2 Порядок и нормативно-правовое  регулирование выборов глав муниципальных образований

ФЗ № 131-ФЗ главу муниципального образования определил как высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 36).

Глава муниципального образования определяется как - высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном Федеральными Законами и законами Субъекта РФ.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования, избранный населением глава муниципального образования, может быть наделен правом, входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Законодателем должность главы муниципального образования выведена из категории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужно учитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус Бондарь, Н.С. Институт муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. - М.: Норма, 2008. С. 43:

1) оно должно быть принято на  службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или  путем заключения трудового договора,

2) на него должен распространяться  особый порядок продвижения по  службе, порядок наложения взысканий  и поощрений,

3) оно должно иметь специфические  права и обязанности,

4) на него должны распространяться  специфические ограничения,

5) указанное лицо может быть  лишено своей должности в результате  законодательно определенных причин, включая увольнение.

Проанализировав статус главы муниципального образования с этих позиций, становится, очевидно, что глава муниципального образования не может являться муниципальным служащим, так как:

1) он получает свою должность  в результате выборов, являющихся  формой занятия должностей, принципиально  отличной от формы назначения  служащих,

2) он имеет специфические права  и обязанности,

3) наложение взысканий на главу  города также имеет свою специфику,

4) он не может быть уволен  со своей должности, а имеет  только ему присущий порядок  отстранения от должности.

Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы главы местной администрации, главы муниципального образования и главы местного самоуправления.

Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание Васильев В.А. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / Васильев В.А. // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы, 2008. С.23.

Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти. Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ «предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования.

1. Глава муниципального образования  избирается на муниципальных  выборах и является главой  местной администрации -- такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России

2. Глава муниципального образования  избирается на муниципальных  выборах и является председателем  представительного органа муниципального  образования, а глава местной  администрации назначается по  конкурсу -- такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».

3. Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу -- такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.

4. Глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации -- такая структура допускается только в сельских поселениях с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.

Считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения В.В. Пылина Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. / Пылин В.В. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003, С.174 в соответствии, с которой муниципально-правовым термином «Глава муниципального образования» или «Глава местного самоуправления» следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, возглавляющее либо местную администрацию, либо местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур.

Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях Главы муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально -властных структур, формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал.

То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально - властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально - подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Закон сохранил два основных варианта наделения полномочиями главы муниципального образования -- непосредственно гражданами на муниципальных выборах либо депутатами представительного органа местного самоуправления (п. 1 ч. 2 ст. 36), в последнем случае глава муниципального образования обязан возглавить представительный орган местного самоуправления. Кроме того, сохраняется возможность избрания глав муниципальных образований на сходах граждан в тех населенных пунктах, где законом предусмотрены сходы. Однако, число глав муниципальных образований, избранных на сходах граждан во время серии последних наиболее значительных муниципальных выборов (2004-2005 гг.) очень и очень незначительно -- всего 26.