Проблемы разработки организационной структуры управления стратегическим развитием муниципального образования

   \муниципальная  власть №6-2006\

   Доклад

   Проблемы  разработки организационной структуры  управления стратегическим развитием  муниципального образования.

   До  настоящего времени, к сожалению , еще не созданы новые организационные формы и экономические механизмы, необходимые для того, чтобы использовать в производственных целях все положительные результаты научных и технических решений, полученных исследователями.

    В частности, перечисляя принципы стратегического управления, Э.М. Короткое обращает внимание на следующее. Об отсутствии в организации стратегического управления можно судить по тому, что, планируя свою деятельность на долгосрочную перспективу, организация предполагает неизменными условия ее функционирования в течение всего периода планирования [2].

В данной статье поднимается проблема разработки организационных механизмов реализации стратеги   муниципального   образования. Наиболее общими показателями системы управления являются: состав и структура     функций     управления, звенья и их распределение по ступеням иерархии, структура системы управления, величина звеньев. Распрямление полномочий (централизация 'правления), информационное обеспечение, квалификационные требования,   использование технических средств, равномерность нагрузки [3]. Основная задача, которая стоит при ;внедрении системы стратегического 1енеджмента, - это разработка но-ой организационной модели муниципального управления и методики перехода на эту модель с традиционной, существующей в рамках старых принципов построения вертикальных горизонтальных связей.

Более    чем   двадцатилетний опыт функционирования систем стратегического планирования и управления в крупнейших компаниях подрядил их достаточно высокую эф-активность. Однако к концу 1970-х дав отчетливо проявился ряд недостатков стратегического планирования. Главная причина заключается в )м, что в большинстве компаний внедрение стратегического планирования осуществлялось в рамках морально устаревших организационных структур, без существенной перестройки форм и методов управления, систем контроля. Руководители сред-то звена по-прежнему главное внимание уделяли достижению текущих ;лей, вопросам оперативного уп-1вления. В результате происходил всего рода отрыв стратегического планирования от руководителей организации всех уровней. Современный этап перестройки организационно-IX структур управления компания-I, ориентированных на рынок и на здание структур стратегического менеджмента, приобретает форму поиска золотой середины между централизацией и децентрализацией властных функций.

    Желание найти приемлемые соглашения между централизованным и децентрализованным управлением приводит к необходимости создания системы стратегического управления, которая характеризуется централизованной разработкой стратегии и хозяйственной политики и децентрализованным оперативным управлением.  
 
 

    Современный этап перестройки организационных структур управления компаниями, ориентированных на рынок и на создание структур стратегического менеджмента, приобретает форму поиска золотой середины между централизацией и децентрализацией властных функций [4].

    Большинство исследователей, изучающих проблемы стратегического управления в системе предпринимательства, отталкиваются от следующего постулата. Основой структурной перестройки системы стратегического управления организации должна стать децентрализация, перераспределение полномочий по принятию управленческих решений на уровень линейных менеджеров, под руководством которых идет непосредственный процесс реализации стратегий [5]. Это требование обусловлено условиями существования организаций при неопределенности внешней среды. Чем ниже уровень, на котором организация принимает управленческие решения, чем больше устанавливается горизонтальных связей, тем оперативное и гибче она реагирует на изменение внешних факторов, влияющих на стабильность организации.

    Децентрализация управления обусловливает необходимость детализации стратегического плана. Общая стратегия организации формируется руководством и решает три основные задачи: отбор основных элементов стратегии, установление роли подразделений в ее реализации, определение способов распределения ресурсов. Это невозможно без детализации общей стратегии организации. Подтверждение тому -наблюдающаяся в последнее время тенденция проникновения стратегического управления на уровень функциональных подразделений, которые еще недавно были во власти правил и инструкций, определяемых деятельностью организации.

    Функциональная стратегия как категория все больше входит в оборот менеджеров. С ее помощью обозначается направление деятельности той или иной функциональной службы или отдела в рамках общей стратегии данного хозяйственного субъекта. Ныне понятие функциональной стратегии приобрело особый смысл, поскольку отражает действие стратегического мышления на всех уровнях управления [6].

    Функциональные стратегии являются основными рабочими стратегиями, которые отражают пути достижения специфических целей организации, стоящих перед ее отдельными подразделениями и службами. К функциональным стратегиям относятся: стратегия производства, стратегия маркетинга, кадровая стратегия, финансовая стратегия и т.д. [7].

    Однако, на наш взгляд, применительно к муниципальному управлению такой общепризнанный подход к децентрализации стратегий требует особых комментариев и корректировок. 
 
 

    В плановом хозяйстве как на государственном уровне, так и на местном функционировала модель, предусматривающая централизованное распределение ресурсов. В современных исследованиях ее предложено называть инструментальной. По ней строилось правовое положение и деятельность как воинских частей, так и медицинских и образовательных учреждений и, более того, предприятий всех отраслей экономики. Руководитель любой организации занимал то или иное место в единой иерархии должностных лиц государства. Соответственно, не только общая логика, но и детали экономического поведения организации непосредственно определялись ее вертикальными, а не горизонтальными связями [8].

    Но по мере усиления внимания к конкретному потребителю эта модель стала утрачивать свою актуальность. Рыночные механизмы регулирования социально-экономической сферы значительно ослабили меру воздействия вертикальных связей. Более того, изменилась структура этих связей. Появился еще один уровень - вертикальный по отношению к производству и горизонтальный относительно государства, а именно муниципальный. Горизонтальные связи при этом стали опираться на существенную меру экономической самостоятельности организации и обособления ее финансов. В процессе развития рыночных отношений подавляющее большинство предприятий во всех секторах экономики вышли из системы государственного управления и отошли от инструментальной модели, которая задавала последовательную ориентацию на вышестоящее

,

,

звено иерархии, а потому в своем законченном виде оказалась несовместимой с ориентацией на клиента.

    Более сложные процессы происходили в той социально-экономической среде, которая осталась в вертикали государственного и муниципального управления и где сохранялась так называемая схема прямого воздействия. В этот сектор попала сфера ЖКХ, благоустройства, транспорта, социального обслуживания, образования, здравоохранения и т.д. Эта модель определяла ресурсообеспечение отраслей, но не их развитие, поскольку вся система оценки эффективности в такой модели сводилась и сводится к финансовой отчетности.

    На практике деятельность многих муниципальных учреждений и предприятий эволюционировала стихийно в направлении развития горизонтальных связей. Недофинансирование заставляло учреждения самостоятельно искать источники доходов.

В результате формировались автономные, в том числе и долгосрочные, стратегии [9].

    Однако в настоящее время стихийная ориентация находящихся в сфере внимания муниципального управления организаций на потребителя все чаще приводит к негативным последствиям. Существование большинства объектов муниципальной собственности обусловлено необходимостью выполнения органами местного самоуправления государственных полномочий или полномочий, находящихся в их ведении. Сохранение этих полномочий за органами местного самоуправления определяется необходимостью удовлетворения общественных потребностей, которые часто не совпадают с потребностями клиентов. В результате утрачивается миссия организаций, миссия муниципального управления.

    Таким образом, реализуя стратегию развития муниципального образования, мы не можем ориентироваться на простую децентрализацию управления, разработку функциональных или процессно-ориентированных стратегий, создание процессных или проектных структур с минимальным количеством уровней иерархии, как на частных предприятиях Муниципальное управление призвано выполнять определенную миссию, включающую реализацию отдельных государственных полномочий и обеспечение благополучия всех жителей города. Эта миссия подкрепляется определенными материальными и финансовыми ресурсами. Полнота ресурсообеспечения определяет значимость той или иной функции в достижении миссии.

    Наличие миссии в то же время дает некоторую свободу и расширяет пространство инструментальной модели. Она устанавливает связь между функционированием муниципального сектора экономики и муниципальной стратегии, позволяет реализовать стратегию на уровне проектов, процессов.

    Дело в том, что миссия по своей природе стабильна, тогда как «для инструментальной модели органична немедленная реакция на изменение воли собственника,  исключающая формирование собственной стратегии [10].

    В результате мы пришли к выводу, что простая децентрализация управления стратегией муниципального образования невозможна в силу двойственной природы местного самоуправления.

    В настоящее время в менеджменте рассматриваются модели децентрализации управления, основанные на программно-целевом управлении, управлении бизнес-процессами [11]. По форме эти модели можно отнести к процессно-ориентирован-ным. Главным их признаком является четкое построение всей деятельности в соответствии с потребностями получателя благ, а также преобладание горизонтальных связей. Эти модели позволяют решить главную проблему - связь между стратегическими установками общегородских программ стратегического развития и стратегией конкретной организации в конкретном секторе социальной и экономической среды муниципального образования.

    Наша задача заключалась в анализе возможностей структурной перестройки управления стратегическим развитием муниципального образования в рамках реализации стратегического плана. Нами была проанализирована организация деятельности департамента экономического развития городского округа Самара. Одной из его основных функций является стратегическое планирование и стратегический учет в рамках реализации стратегического плана [12]. В результате мы пришли к следующему выводу. В настоящее время в рамках департамента разработана структура и содержание функций управления стратегией муниципального образования на самом общем, центральном уровне. Однако в городе в принципе отсутствует практика разработки функциональных стратегий и тем более управление ими на уровне организаций и учреждений, непосредственно работающих с населением. Отдел перспективного развития департамента собирает первичный статистический материал, на основании которого делает прогнозы, определяет перспективы развития в рамках очередного этапа реализации стратегического плана.

    Одновременно в городском округе различными департаментами и управлениями реализуется несколько долгосрочных и краткосрочных целевых программ социального и экономического развития, в рамках которых разрабатываются функциональные стратегии в соответствии с общей миссией муниципального управления (например, программа «Дети Самары»). Для реализации этих программ установлены горизонтальные связи, схемы ресурсообеспечения, причем не только вертикальные. Но со стратегией и перспективным планом развития городского округа они никак не связаны. Основным показателем эффективности этих программ являются расходы, освоение бюджетных средств.

    При этом к возможности структурной перестройки стратегического управления муниципальным образованием руководство департамента относится с большим сомнением в целесообразности и реальности преобразований.

Рассмотрим проблему целесообразности. Практика показывает, что, пока руководители находятся на высоком уровне рассмотрения, все изменения кажутся им тривиальными и ненужными. Действительно, если посмотреть на функционал департамента экономического развития, в том числе на систему стратегического учета и планирования, мы увидим стройную непротиворечивую, логичную схему управления, наполненную реальным содержанием. Но стоит нам перейти к детальному описанию процессов, резко возрастает количество несоответствий содержания, форм информационных связей принимаемым на их основе управленческим решениям, снижается эффективность анализа информации. В результате мы имеем осмысленные модели только на верхнем уровне управления стратегиями.