Проблемы совершенствования оказания государственных и муниципальных услуг в современных условиях

В связи с этим главенствующим признаком остается обеспечение деятельности общезначимой направленности, хотя и этот признак может подвергаться критике вследствие его неоднозначности. Предполагается, что первый признак указывает на то, что независимо от субъекта (будь то орган государственной власти, муниципальный орган, негосударственная организация), предоставляющего услуги в каждом конкретном случае, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. В случае, когда заинтересованность либо возможности частного капитала в предоставлении публичных услуг отсутствуют, орган публичной власти должен самостоятельно реализовывать такую социально значимую услугу (вывоз мусора, отходов, водоснабжение).

Вторая концепция базируется на термине «государственные услуги», который появился в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. № ПР-149611, а затем использовался в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г . № 133612, где отмечалась необходимость достижения качественного уровня исполнения государственными служащими должностных обязанностей и оказываемых гражданам и организациям государственных услуг.

Развитие данной концепции связано, в первую очередь, с проводимой в России административной реформой. В качестве генеральной цели второго этапа реформы (2006–2010) выступало повышение качества и доступности государственных услуг, что предопределяло постановку соответствующих задач: выявление и инвентаризацию государственных услуг, их отмежевание от других видов услуг и от государственных функций, не являющихся услугами, для последующей разработки и внедрения административных регламентов и стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти.

Разработчики проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг» в 2005 году сформулировали определение государственной услуги как деятельности по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.

Данное определение, по мнению Костюкова А.Н., рассматривает публичные услуги в узком смысле, исключая из категории публичных услуги, адресованные неопределенному кругу лиц13.

По сути, в данном определении содержится исчерпывающий перечень видов государственных услуг в зависимости от полученного результата:

1) получение разрешительных  или регистрационных документов;

2) получение пенсий, пособий  и т.п.;

3) получение справок  и согласований;

4) получение информации  в виде выписок.

Примечательно, что в условиях отсутствия законодательного регулирования первые реестры государственных и муниципальных услуг формировались именно на основании приведенного определения. На наш взгляд, оно и сейчас является ключевым при идентификации государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной власти и местного самоуправления. Дополнительно выделялись следующие признаки государственных услуг:

1) адресность (наличие  конкретного лица, обратившегося  за получением услуги): даже в  тех случаях, когда инициатором  оказания услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное физическое  или юридическое лицо, которое  обращается за получением этой  услуги;

2) связь с правами  и обязанностями граждан: в большинстве  случаев государственная услуга  является способом реализации  гражданином (организацией) принадлежащих  ему (ей) прав и свобод, либо способом  реализации возложенной на него (нее) обязанности;

3) адресат обращения  – орган исполнительной власти: подчеркивается специфически властный  характер услуги и избегается расширительное толкование, при котором к услуге могут быть отнесены социальные бюджетные услуги, оказываемые учреждениями и организациями;

4) взаимодействие сторон  в процессе оказания услуги, т. е. необходимость личного (устного  или письменного) контакта получателя  услуги с органом, предоставляющим  услугу.

Ключевой признак государственной услуги заключается в том, что она предоставляется непосредственно органом власти, поэтому в рамках рассматриваемой концепции муниципальная услуга определяется по аналогии.

В процессе инвентаризации и регламентации государственных и муниципальных услуг появилась необходимость в определении и других ключевых характеристик, таких как монополизм на предоставление услуги и отсутствие непосредственного блага для получателя от результата предоставления. Такие уточнения позволили, в частности, перевести из категории государственных (муниципальных) услуг в категорию государственных (муниципальных) функций предоставление в аренду земельных участков и объектов недвижимости, при осуществлении которых орган государственной власти (местного самоуправления) выступает не в качестве органа публичной власти, а как сторона гражданско-правовых отношений.

Приведенные положения правовых актов в совокупности с существующими научными разработками позволяют сделать вывод о том, что современное содержание термина «муниципальная услуга» подвергается воздействию со стороны различных контекстов его использования и эволюционирует с развитием законодательства. С первых попыток распространения административной реформы на уровень местного самоуправления исследователи стали искать аналог понятия «государственные услуги», который мог бы применяться для муниципальных услуг и при этом не искажал бы изначального экономического содержания уже используемого термина «муниципальные услуги». Так появились муниципальные «административные» или «властные» услуги, которые предоставляются органами местного самоуправления и которые предполагается идентифицировать по признакам государственных услуг. Развитие электронного правительства и принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»14 потребовали включения в термин «муниципальные услуги» того спектра взаимодействий граждан и юридических лиц с органами местного самоуправления и подведомственными им организациями, который может осуществляться в электронном виде и при этом является частью муниципальных социальных услуг (зачисление в образовательное учреждение, запись на прием к врачу, информирование о концертной деятельности и другие).

Таким образом, развитие понятия «муниципальная услуга» в настоящее время происходит в рамках двух основных подходов к его содержанию:

1) экономический («прорыночный») подход, согласно которому муниципальная услуга – это товар, предоставление которого органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями или иными организациям гражданам и организациям направлено на решение вопросов местного значения;

2) управленческий, согласно  которому, муниципальная услуга представляет собой форму взаимодействия органов местного самоуправления и их контрагентов (население, бизнес), имеющую заявительный характер.

Подводя итог вышесказанному, раскрытие понятие «муниципальная услуга», его легальное определение находятся на стадии становления.

Глава 2 Проблемы совершенствования оказания государственных и муниципальных услуг в современных условиях

2.1 Услуги, предоставляемые органами государственной власти и местного самоуправления

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»15 перед Правительством РФ поставлена задача – достичь уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году  не менее 90 процентов. В Указе Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»16 в составе перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ предусмотрен показатель «Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ». Это верхний уровень – деятельность органов государственной власти

В процессе административной реформы в Российской Федерации был принят -  Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг», который установил новые нормы и правила по предоставлению услуг органов публичной власти всех уровней - тех услуг, получение которых традиционно было наиболее проблемным, в связи с необходимостью сбора необходимых справок, долгого ожидания в очередях либо оплатой услуг «посредников», готовых «ускорить» процесс получения услуги.

В первую очередь государственные и муниципальные услуги это те услуги, которые предоставляются непосредственно органами государственной власти и местного самоуправления по заявлениям физических и юридических лиц и должны быть включены в Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций).

В соответствии с разделом 1 Методических рекомендаций Федеральной антимонопольной службы по осуществлению антимонопольного контроля предоставления государственных (муниципальных) услуг17, такие  услуги вправе оказывать только сами органы государственной власти и местного самоуправления. Передача предоставления этих услуг другим организациям является нарушением ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»18 в части наделения хозяйствующих субъектов функциями правами органов государственной власти (органов местного самоуправления).

В целях организации бюджетного планирования оказания государственных (муниципальных) услуг необходимо руководствоваться положениями Бюджетного кодекса РФ19, в соответствии с которым под государственными и муниципальными услугами понимаются услуги, предоставляемые государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, в которых размещается государственное (муниципальное) задание или заказ на оказание услуг.

Услуги учреждений и иных организаций, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием или заказом и включенные в соответствующий перечень услуг, установленный Правительством РФ, также должны включаться в Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций). Отдельные процедуры в составе данных услуг не сегодняшний день уж осуществляются в электронной форме, например запись на прием к врачу, в образовательные учреждения и т.д.

В целях оказания методической поддержки органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления Минэкономразвития России подготавливает проекты перечней региональных и муниципальных услуг (функций), размещаемых в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций). В региональный перечень включено 112 государственных услуг (функций), в муниципальный - 72 муниципальные услуги (функции) органов государственной власти субъектов РФ и, соответственно, органов местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, в которых размещается задание или заказ на оказание услуг.

Эти  перечни услуг также размещены в качестве классификаторов региональных и муниципальных услуг на едином портале государственных и муниципальных услуг, и органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления должны представлять информацию на Единый портал оказания государственных (муниципальных) услуг в соответствии с классификатором.

Уровень  детализации услуг может быть разным: степень детализации в данном случае зависит от целей. Тот уровень детализации, который предложен Минэкономразвития России в классификаторах региональных и муниципальных услуг на едином портале услуг, достаточен для разработки административных регламентов на соответствующие услуги. Именно разработка административных регламентов послужит развитию механизма оказания качественных государственных и муниципальных услуг20.

 Вместе с тем  услуги, которые предоставляются в электронном виде, должны быть более детализированы - как правило, до отдельных процедур, поскольку часто перевести в электронный вид можно не весь процесс предоставления услуги, а только отдельные процедуры: подачу заявления на предоставление услуги, выдачу информации и т.д.

Помимо двух перечисленных групп услуг, предоставляемых непосредственно органами публичной власти и учреждениями и иными организациями, в которых размещается государственное (муниципальное) задание или заказ, - Федеральный закон № 210-ФЗ регулирует также еще одну группу услуг: услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Исторически сложилось, что вокруг предоставления государственных и муниципальных услуг образовалась целая сеть посреднических организаций. Объем этого бизнеса измеряется миллиардами рублей.

Федеральным законом № 210-ФЗ впервые определена обязанность органов публичной власти всех уровней, установить исчерпывающие перечни тех услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, которые могут оказываться организациями, не являющимися государственными органами (органами МСУ) в установленном порядке. Все прочие «дополнительные» услуги, не включенные в эти перечни, теперь «вне закона».

2.2 Порядок разработки  административного регламента, как  механизма повышения качества муниципальных услуг

Административный регламент предоставления государственной (муниципальной) услуги представляет собой документ, который полно и единообразно фиксирует все обязательства, взятые на себя органом государственной власти (местного самоуправления) при взаимодействии с потребителями государственной (муниципальной) услуги.