Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы

Введение

 

На протяжении последних  лет принимаются активные меры по  повышению эффективности проводимой государством политики в отношении  местного самоуправления, в том числе, посредством совершенствования  территориальной организации местного самоуправления, оптимизации разграничения  полномочий, материальных и финансовых ресурсов между различными уровнями публичной власти.

Одна из основных задач  муниципальной реформы заключалась  в приближении местной публичной власти к населению. Эта задача в целом решена за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации городских и сельских поселений, в результате чего общее количество муниципальных образований в стране увеличилось более чем в 2 раза – с 11 до 24 тысяч^1. Практически во всех городских и сельских поселениях органы местного самоуправления сформированы, они заработали и приняли на себя значительные функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

Вопросы достижения устойчивых темпов экономического роста государства, проведения модернизации экономики, оказания адресной социальной поддержки гражданам  не могут быть решены без активного  участия субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны иметь  больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решение  социальных вопросов на соответствующих  территориях². Но для этого им необходимы значительные публично-властные полномочия в различных сферах общественных отношений, а также стабильная и достаточная финансовая база для их реализации.

Реализация концепции оптимального и четкого разграничения полномочий и финансовых ресурсов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления началась в  рамках проведения федеральной и  муниципальной реформ в 2000-е годы³. Одна из главных задач, для решения которых проводились указанные реформы, – определение оптимального и достаточного перечня полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и пределов их осуществления, а также обеспечение их решения на каждом уровне публичной власти необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Итоги  муниципальной реформы

Для понимания современных  проблем местного самоуправления целесообразно  взглянуть  оценить основные результаты  муниципальной реформы, проведенной  после принятия в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Проведена территориальная  реформа местного самоуправления, в  результате которой  количество муниципальных  образований  в России увеличилось  почти вдвое.

Существенно возросла финансовая  поддержка муниципальных образований  со стороны государства, хотя это  произошло не за счет укрепления их собственной доходной базы, а по линии федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов.

В практику муниципального управления введены обязательные процедуры  публичных слушаний и некоторые  другие механизмы участия населения.

Введена система удаления глав муниципальных образований  в отставку, внедряется система выборов  местных депутатов по партийным  спискам, а глав муниципальных образований - из числа депутатов, что практически  лишает возможности населения влиять на формирование и деятельность органов  местной власти.

Создана новая  система  союзов и ассоциаций муниципальных образований, включающая в себя советы муниципальных образований субъектов РФ и  Общероссийское объединение  муниципальных образований (Конгресс).

Однако приходится констатировать, что ни одна из провозглашенных  трех главных целей муниципальной  реформы   фактически не была достигнута⁴.

Первая цель – формирование стабильной и более совершенной законодательной базы местного самоуправления, четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.  Фактически за период после принятия 131-го закона в него было внесено огромное количество изменений и дополнений и этот процесс продолжается.     В частности, был  значительно, практически в полтора раза расширен перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, причем без расширения их доходной базы. Пожалуй, ни один другой федеральный закон не менялся так часто (около 400 изменений) и так бессистемно.

Существенные и плохо  увязанные между собой изменения, затрагивающие интересы местного самоуправления, вносились также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный, Налоговый и другие кодексы РФ. При этом расширились сферы пересечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также муниципальных районов и поселений. Сегодня по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает.

Вторая цель – приведение экономической и финансовой базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Очевидно, что никакого соответствия на деле нет. Что особо важно, неуклонно сокращается доля доходов местных бюджетов, собираемых на своих территориях, и возрастает доля целевых субсидий. Не решены вопросы муниципальной собственности на земли населенных пунктов.

Третья цель – активизация населения и структур гражданского общества на местном уровне, приближение муниципальной власти к населению. Территориальная реформа породила множество  мелких муниципальных образований, неспособных решать закрепленные за ними вопросы местного значения, поскольку государство не смогло (а скорее не сочло необходимым) обеспечить их соответствующими финансовыми средствами. В настоящее время активно идет весьма болезненный обратный процесс укрупнения муниципальных образований.

Во многих субъектах РФ их взаимоотношения с органами местного самоуправления, а также взаимоотношения  между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений  строятся на принципе начальника и подчиненного^5.  Большинство глав муниципальных образований и глав администраций (сити-менеджеров) фактически являются назначенцами руководителей субъектов РФ. Огромное количество поступающих сверху команд, контролирующих инстанций,  проверок,  затребования справок и  отчетности подавляет всякие инициативы снизу. Присущая природе местного самоуправления зависимость муниципальных органов от избирателей все более замещается зависимостью  от государственных структур.

Кампания по  замене всенародно избранных глав муниципальных образований  на схему с сити-менеджерами (сама по себе эта схема может быть вполне работоспособной) проводится с помощью мер жесткого административного давления со стороны органов государственной власти.  В совокупности с выборами  депутатов по партийным спискам, особенно неуместными в сельских поселениях, это (как уже отмечалось) фактически лишает возможности контроля и влияния жителей на своих избранников. Рост гражданской активности периода 1990-х годов все более сменяется разочарованием и отчуждением от местной власти.

В средствах массовой информации развернута целенаправленная кампания по дискредитации органов местного самоуправления, представления их как некомпетентного и наиболее коррумпированного уровня власти. По данным комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению «в среднем раз в три дня какого-нибудь градоначальника либо снимают, либо возбуждают против него уголовное дело. Сообщения о том, что мэр такого-то города отстранен от должности, а то и пошел под суд, народ воспринимает с мстительным удовлетворением»^6.

Можно заключить, что  реальные результаты муниципальной реформы оказались весьма отличными от провозглашенных целей. Общая ситуация в местном самоуправлении остается крайне сложной, а  на многих территориях, особенно в малых городах и в сельской местности критической, в первую очередь в сферах финансов и кадрового обеспечения.  Органы местного самоуправления все более встраиваются в вертикаль государственной власти, все меньше остается у них возможностей для собственных инициатив. Снизился уровень гражданской активности населения и его доверия к местной власти.

Местного самоуправления в истинном понимании этого слова в сегодняшней России нет, есть нижний уровень государственной власти.

 

1. Оценка современной ситуации

 

Основной причиной неудач муниципальной реформы является, по мнению автора, отсутствие за последние годы внятной и системной политики государства по отношению к местному самоуправлению. Попытка сформировать такую политику была осуществлена при утверждении указом первого Президента России от 15.10.1999 г. №1370 «Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»⁷. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ было рекомендовано применять Основные положения при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. Однако в 2000-е годы об этом важном документе забыли. Провозглашенная в нем роль местного самоуправления как основного связующего звена между государством и гражданским обществом за последние годы исчезла из поля внимания. Между тем, как отмечал тогда Б.Н. Ельцин, «почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. И они могут стать либо плотиной на пути этих решений, либо своего рода усилительной подстанцией»^8.

Следует отметить, что Российское государство всегда было высоко централизованным и местное самоуправление как  автономный институт  плохо вписывалось  в менталитет как правящих элит, воспитанных в командном стиле, так и широких слоев населения, воспринявших патерналистскую идеологию  Интерес государства к реальному  местному самоуправлению, основанному  на самоорганизации  населения и  максимально возможному ресурсному самообеспечению, проявлялся лишь в  периоды кризисов в экономике  и слабости государственной власти^9. Таким был период НЭП, когда страна лежала в разрухе и государство было вынуждено дать известную свободу местной инициативе для спасения от голода. Как только удалось восстановить экономику и началась индустриализация страны, надобность в местном самоуправлении отпала и 50 лет у нас даже не было такого термина. Аналогичная ситуация возникла в начале 1990-х годов после распада СССР, когда мы имели развал экономики, слабый федеральный центр и сепаратизм регионов. Органы местного самоуправления тогда фактически спасли страну. Но и здесь после стабилизации  экономики и укрепления государственной власти произошел откат в отношениях к местному самоуправлению и  явно видна тенденция на его фактическое огосударствление, хотя официально никто этого не говорит.

Исключением  являются предвыборные периоды, когда бывают нужны голоса избирателей. Тогда возникает всплеск  интересов к проблемам местного самоуправления и раздаются  щедрые обещания по его укреплению и поддержке.

Так после долгого затишья  в предвыборном 2007 году был созван представительный съезд муниципальных  образований, на котором с программной  речью выступил  Президент России В.В. Путин. Было сказано много правильных слов о важности и нужности местного самоуправления, о необходимости  укрепления его финансовой базы и  др. Но выборы прошли и все затихло, а изменения были в основном в  худшую сторону¹⁰.

Такой всплеск происходит и сегодня. В Бюджетном послании Президента России за 2011 год   поставлен  вопрос о децентрализации полномочий в государстве в пользу регионов и муниципалитетов, в т.ч.  в  налоговой сфере и сфере межбюджетных отношений. Предложено рассмотреть  вопрос об отмене федеральных льгот  по налогу на имущество организаций  и по земельному налогу, что рассматривается  как способ повышения налоговой  автономии региональных и местных  властей. Отмечено, что необходимо повысить значимость выравнивания бюджетной  обеспеченности муниципальных образований  по сравнению с субсидированием. Сказано, что в последующем  «целесообразно увеличить нормативы долей налогов, направляемых на формирование местных бюджетов»¹¹, а также повысить требования к порядку определения объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и пропорции соотношения дотаций и субсидий, предоставляемых местным бюджетам из региональных бюджетов¹².

2. Будущее российского местного самоуправления

 

Трудности, сопровождавшие муниципальные  реформы 1990-х годов, можно уподобить  затянувшимся болезням роста. Но способ их лечения, который был прописан в 2000-е годы, способен довести российское местное самоуправление до стадии хронических  заболеваний. Сегодня в России нет  гарантий против полной ликвидации местного самоуправления или низведения его  до политически и экономически ничтожного уровня. Единственным слабым ограничением служат обязательства, принятые Россией  в рамках Европейской хартии местного самоуправления: наличие автономных выборных органов местной власти наряду с отменой смертной казни (пока еще) являются условием членства России в Совете Европы¹³.

Между тем нынешнее отношение федерального центра к местному самоуправлению как  к «приводному ремню» «управляемой демократии» недальновидно. На «ручном» управлении из центра не разрешить  проблем тысяч российских городов  и селений. Справиться с ними способно лишь автономное и политически ответственное  местное самоуправление. Речь идет не только о протекающих трубах или  грязных помойках, но и о разрешении социально-экономических и политических конфликтов, о болезненной, но крайне необходимой реформе жилищно-коммунального  хозяйства. Если не обладающие полномочиями и ресурсами муниципалитеты останутся  лишь слабым звеном в иерархии вертикали  власти, то глава государства должен будет нести всю полноту ответственности  за любые провалы и сбои в решении  повседневных проблем граждан. Мировой  опыт показывает, что такая большая  и разнообразная в своих проявлениях  страна, как Россия, в долгосрочной перспективе сможет успешно развиваться, только имея развитое местное самоуправление.