Виды высших учебных заведений Республике Беларусь (Вуз, его назначение и статус)

Институт – высшее учебное заведение, которое:

- реализует образовательные программы  высшего профессионального образования,  а также,  как правило, образовательные  программы послевузовского профессионального  образования;

- осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности;

- ведет фундаментальные и (или)  прикладные научные исследования.

Правовые основания создания вуза как элемент его статуса также  влияют на объем полномочий конкретного образовательного учреждения. Основа содержательной части статуса вуза – его права, обязанности и академические свободы.

Одним из элементов статуса вуза является ответственность вуза, которую  следует рассматривать как негативные последствия, которые несет вуз в случае нарушения норм законодательства об образовании.

Безусловно, ради совершенствования  механизма правового регулирования  образовательных отношений и  обеспечения государственных гарантий на реализацию права на высшее профессиональное образование в Кодексе должна быть и самостоятельная глава – «Административные правонарушения в сфере образования», и специальная статья в главе «Административные правонарушения, посягающие на права граждан». Думается, такая неполнота Кодекса объясняется главным образом тем, что сфера образования законодателем не рассматривается как объект воздействия традиционного административного права.

Давая криминологическую  характеристику преступности в сфере  образования, Ю.Н. Демидов выделил  должностные преступления в сфере образования и отметил выраженную тенденцию к росту наиболее общественно опасного из них – взяточничества. Действительно, до настоящего времени сохраняется практика привлечения преподавателей вузов к уголовной ответственности за получение взятки. Между тем субъектом этого преступления выступает должностное лицо. Отнесение же преподавателей к этой категории не соответствует их реальному статусу.

Высшее учебное заведение одновременно подпадает под режим специальной  и ограниченной правоспособности. И если сделки вуза, выходящие за пределы предмета его деятельности, являются ничтожными, то сделки, связанные с образовательной деятельностью, при отсутствии у него лицензии – оспоримыми, с чем сложно «смириться». Отнесение законодателем внеуставных сделок юридического лица к ничтожным представляется вполне оправданной мерой: занятие внеуставными видами деятельности может негативно отразиться на основном виде деятельности организации, ради чего, собственно говоря, она и создавалась.

Законодательство об образовании предусматривает возможность создания негосударственных образовательных учреждений несколькими учредителями. Подобная норма представляется позитивной, так как «многоучредительство» позволит объединить финансовые и материальные ресурсы, с помощью которых легче будет решать финансово-экономические проблемы вуза. Не секрет, что государство, обладая ограниченными ресурсами, не в состоянии обеспечить все более индивидуализирующийся спрос на образовательные услуги, поэтому в качестве дополнения к системе государственного образования объективно возникает негосударственный некоммерческий сектор, цель деятельности которого не максимизация прибыли. Рыночная модель образования предполагает:

- множественность и  дифференцированность образовательных  учреждений различных форм собственности;

- их экономическую  самостоятельность и свободу  в планировании и распределении  заработанных средств;

- многоканальность финансирования  и возможность привлечения инвестиций, в том числе иностранных;

- спрос и предложение  как факторы, регулирующие систему образования.

Очевидно, происходящие в обществе социально-экономические изменения  требуют пересмотра вопроса об учредительстве учреждения, что должно найти свое отражение в кодексе РБ.

Можно  выделить следующие  особенности высшего учебного заведения как юридического лица:

1) особый порядок создания, ликвидации и реорганизации; 

2) возможность создания  только в организационно-правовой  форме учреждения;

3) наличие одновременно  режима специальной и ограниченной  правоспособности;

4) выступление в качестве учредителя только собственника;

5) невозможность признания  быть банкротом. 

Анализ квалифицирующих признаков  некоммерческого партнерства как  юридического лица позволяет прийти к выводу о том, что в современных  условиях весьма опасно существование в сфере образования организаций в такой форме, так как в любой момент учредители могут предпринять шаги, ставящие их на грань закрытия. У автономных некоммерческих организаций таких возможностей значительно меньше. В то же время нельзя забывать, что в отличие от бюджетных учреждений некоммерческим организациям других организационно-правовых форм бюджетные средства предоставляются не на их содержание, а только на определенные цели в рамках выполнения ими целевых республиканских программ.

Дискуссии на тему полезности или, наоборот, ненужности законодательного введения новых организационно-правовых форм деятельности вузов продолжаются не первый год.

Не следует сбрасывать со счетов и большой набор возможностей учреждения, позволяющих ему решать социально значимые задачи общества. Финансовые же его проблемы частично могли бы быть решены:

1) установлением режима  права хозяйственного ведения  на имущество и денежные средства, полученные от разрешенной уставом  внебюджетной деятельности;

2) «упрощением» бюджетного законодательства в части права на распоряжение такими средствами;

3) предоставлением преференций. 

Образовательные учреждения, как и любые иные некоммерческие организации, отвечают следующим признакам:

1) цель их деятельности  – удовлетворение нематериальных потребностей субъектов гражданского права;

2) предмет деятельности  – оказание нематериальных услуг;  данный признак не касается  потребительского кооператива и  некоммерческого партнерства, –  их деятельность может носить  овеществленный характер;

3) полученная прибыль  не распределяется между участниками  в соответствии с их долями  в уставном фонде организации. 

Одним из основополагающих элементов проводимых реформ является укрепление правового положения  вузов, придание им статуса независимых корпоративных единиц с правом «привлекать и привлекаться к судебной ответственности» в ответ на принятие ими конкретных обязательств в отношении прозрачности и отчетности. Вузы получают такой статус несколькими способами: путем определения их автономного статуса через специальное национальное законодательство или путем регистрации в качестве некоммерческого предприятия или благотворительной организации. Если независимый статус вузов закрепляется законодательно, важно, чтобы закон ограничивался определением базовой структуры и полномочий и его формулировки не были слишком подробными, что может препятствовать развитию вузов. То, что вузы могут привлекаться к суду, снимает эту угрозу с Министерства и напоминает Совету вуза о том, что вуз несет полную ответственность и должен действовать с учетом этого риска. Это способствует тому, что вузы включают практику управления рисками в свою текущую деятельность.

Многие страны с переходной экономикой столкнулись с проблемой  определения правового статуса  университетов в условиях рыночной экономики и общей тенденции ухода от тотального огосударствления. Некоторые из них (Армения, Литва) приняли законы, по которым университеты действуют как специализированные некоммерческие организации, принадлежащие государству.

В последние годы некоторые страны уделяют большое внимание пересмотру национальной политики в области высшего образования. Например, в Новой Зеландии создана Консультационная комиссия по высшему образованию, которая разработала основы национальной стратегии развития высшего образования. За этим последовало создание Комиссии по высшему образованию, отвечающей за распределение финансовых средств между вузами в соответствии со стратегиями, которые вузы разрабатывают для выполнения национальной стратегии. Опыт показывает, что реализация национальной стратегии является самостоятельной и трудной задачей, которая не может быть решена простым администрированием, поскольку университеты не подчиняются непосредственно правительству. Министерства вынуждены находить новые пути и использовать внеадминистративные ресурсы, способствующие реализации этой стратегии, как-то: открытый и прозрачный контроль качества, финансовые стимулы для реализации стратегии, кампании информирования общественности.

Наблюдается очевидная  международная тенденция, в рамках которой большая часть функций в отношении высшего образования, выполняемых министерствами образования, делегируется другим органам, в то время как Министерство сохраняет за собой ключевую роль в определении национальной стратегии развития системы высшего образования. Эти функции могут передаваться посредническим организациям, однако самая популярная модель предполагает наличие одного или нескольких специализированных агентств, осуществляющих определенные функции управления системой от имени Министерства образования и науки РБ. Параллельно с возникновением нового уровня управления государственные вузы получают более широкие полномочия в управлении собственными делами и правовой статус, позволяющий им действовать в качестве независимых органов (однако по-прежнему в рамках государственного сектора).

Отказ от централизованного  администрирования вызван невозможностью оптимально управлять крупными системами  высшего образования из центра и  тем, что предоставление отдельным  вузам возможности искать собственные (неизбежно различные) пути достижения национальных целей является значительно более эффективным подходом. Система высшего образования изначально не содержала в себе элементы рыночных отношений и была построена на принципах территориального монополизма.

Данные аргументы все  более учитываются в международной  практике реформ высшего образования. Специфические характеристики университетов  как организаций с высокой  степенью автономии могут быть отражены в законодательстве тремя способами:

• законодательство дает им особый статус, в котором подробно описывается степень автономии.
• им позволяется зарегистрироваться как благотворительным организациям, возглавляемым попечителями.
• они регистрируются как некоммерческие организации.

В соответствии с международными тенденциями в законодательстве об университетах должно быть подчеркнуто, что к университетам могут быть предъявлены судебные иски, которые не переадресуются учредителю – государству. Судебную ответственность при этом полностью несут ректоры и советы университетов, которые обязаны принимать во внимание данный риск. При этом законодательством должны устанавливаться основные структурные моменты и не должны регулироваться мелкие детали. В противном случае будут часто требоваться изменения и поправки.

Автономная законная институция должна иметь систему управления, обеспечивающую ее функционирование и развитие в соответствии с уставными целями, подотчетность учредителям, открытость, эффективность и результативность внутренних процессов администрирования. Современные модели управления автономными структурами предполагают довольно четкое разделение управленческих функций на исполнительную (административную) и нормативно-контрольную и закрепление их за органами управления данной институцией. Более того, будучи собственностью государства (а не только Министерства образования), такой институт должен быть открыт для общественного контроля.

Подчеркнем, что под  общественным контролем  понимается не процедуры контроля (инспекции), а открытость информации, прозрачность финансовых и академических решений. Такой общественный контроль (открытость) может и должен не добавляться к административному контролю (инспектированию), а замещать его. Поэтому отношения университета с Министерством и обществом должны строиться на определенных процедурах, институционализирующих прозрачность и ответственность.

Именно из этих положений  вытекает распространение практики, когда стратегическим управлением  вузом занимается Управляющий совет, куда входят представители целого ряда заинтересованных субъектов, а оперативное руководство – назначаемый советом ректор и его административная команда. Решение академических вопросов отводится Ученому совету вуза. Таким образом, полная структура управления вузом должна состоять из трех органов, между которыми ясно распределены задачи и полномочия.

Известно, что одной  из разновидностей формы всякой целостной  системы, внутренней организации содержания является его структура. Следовательно, успешная реализация целей и задач  высшего образования во многом зависит от оптимальной структуры вуза.