Анализ законодательных процессов в сфере социальной и политической рекламы в России

Содержание

1.       Определение понятий……………………………………………………………………..3

2.       Законодательство и социальная реклама…………………………………………….4

3.       Законодательство и политическая реклама…………………………………………7

4.       Выводы………………………………………………………………………………………13

Определение понятий

Чтобы приступить к этой теме необходимо разобраться с основными дефинициями, с которыми нам придется иметь дело, а именно: что такое социальная и политическая реклама.

"Социальная реклама", "Государственная информация социальной направленности", "Информация социального назначения" - вот лишь несколько фраз, которыми обозначают некоммерческую информацию, направленную на достижение определенных социальных целей. Борьба с вредными привычками (наркоманией, алкоголизмом, курением), пропаганда здорового образа жизни, привлечение внимания населения к важным вопросам существования государства и его проектам, информация о местоположении и координатах специальных служб государства (противопожарные службы, службы спасения, службы охраны порядка), экология, сохранение природных ресурсов и так далее - вот, что такое социальная реклама.

К слову сказать, основная путаница в толковании социальной рекламы заключается также в том, что сам термин «социальная реклама» не совсем точен. «Социальная» — слово слишком многозначное, чтобы иметь точную коннотацию. «Реклама» — слишком коммерческое в нашем понимании. Все основные споры и толкования, в том числе в области законодательства, идут еще и из-за этой терминологической неточности формулировок.

Но в современном мире нельзя полагаться только лишь на собственную логику и интуицию, тут необходимо обратиться к закону:

«Информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства» (пп.11 абз.1 ст.3 ФЗ «О рекламе»).

Вообще-то термин «социальная реклама» используется только в России, а в мире ему соответствуют понятия некоммерческая и общественная реклама.

С определением политической рекламы дела обстоят намного хуже, т.к. политическая реклама законом не регулируется. Единственное, что определение понятия «предвыборная агитация» содержится в  п.4 абз.1 ст.2 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

Деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них).

Но политическая реклама и предвыборная агитация – понятия разные, это очевидно даже тем, кто далек от политики и рекламы. О трудностях и разночтениях, связанных с политической рекламой, я расскажу в третьей главе.

Законодательство и социальная реклама

В 1995 году вышел Федеральный закон «О рекламе» (ныне он утратил свою силу), в котором в частности в 18 статье была принята попытка урегулировать сферу социальной рекламы. Но, как замечали многие специалисты, закон не имел никакого отношения к реальному положению дел, многие высказывали открытую критику, но признавали что без него точно нельзя.

В 2006 вышел новый закон «О рекламе», в котором социальной рекламе по объему уделяется намного меньше места. Определение я дала выше, так что я думаю из-за скромных размеров, положения статьи о соцрекламе я могу привести ниже:

1. Рекламодателями социальной рекламы могут выступать физические лица, юридические лица, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления.

2. Органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, осуществляют размещение заказов на производство и распространение социальной рекламы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Заключение договора на распространение социальной рекламы является обязательным для рекламораспространителя в пределах пяти процентов годового объема распространяемой им рекламы (в том числе общего времени рекламы, распространяемой в теле- и радиопрограммах, общей рекламной площади печатного издания, общей рекламной площади рекламных конструкций). Заключение такого договора осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.

4. В социальной рекламе не допускается упоминание о конкретных марках (моделях, артикулах) товаров, товарных знаках, знаках обслуживания и об иных средствах их индивидуализации, о физических лицах и юридических лицах, за исключением упоминания об органах государственной власти, об иных государственных органах, об органах местного самоуправления, о муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, и о спонсорах.

Как мы видим, эта статья не может серьезно претендовать на то, чтобы регулировать непростой вопрос с социальной рекламой. Он создает еще больше вопросов. Например, здесь ничего не говориться о финансово-налоговой стороне дела. В то же время вызывает некоторое недоверие 5%ое обязательство. Становится очевидным, что любой канал может поставить эти обязательные проценты в самое дешевое время. И никто эти ролики не увидит.

Нужен ли отдельный закон о социальной рекламе?

До недавнего времени в дискуссиях на эту тему выделялось уверенное мнение, что такой закон нужен. Однако у противников принятия закона есть вполне веские аргументы: он только усложнит сферу регулирования социальной рекламы и продемонстрирует беспомощность в управлении процессами в среде социальной рекламы в России. Действительно, в развитых странах мира не существует не только закона о социальной рекламе, но даже Закона «О рекламе», так как на устойчивом рекламном рынке нет вопиющих прецедентов и постоянных нарушений.

На поставленный вопрос депутат Госдумы Евгений Федоров ответил однозначно «да».

Свое мнение депутат высказал на рабочем заседании с Экспертным советом по рекламе. В ходе встречи были рассмотрены 16 законопроектов, касающихся внесения изменений, совершенствующих ФЗ «О рекламе». Особое внимание участники заседания уделили новому законопроекту «О внесении изменений  в статьи 10, 33 и 38 закона «О рекламе», который призван регулировать вопросы социальной рекламы.

Федоров отметил: «Одной из важнейших функций медиа-индустрии сегодня должно стать участие в решении социальных задач государства. Практика показала, что показ социальной рекламы, направленной в частности на решение демографической проблемы в России или повышение дорожной безопасности, приносит свои результаты. Но для получения наибольшего эффекта социальная реклама должна быть конкурентоспособна. Предлагаемый законопроект позволит данному сегменту рекламного рынка оказывать прямое конструктивное влияние на ситуацию в стране и создает условия для производства и размещения социальной рекламы в российских СМИ.

Законопроект устанавливает механизмы наиболее эффективного расходования средств бюджета на социальную рекламу, закрепляет темы и способы распространения такой рекламы в СМИ, а также фиксирует время размещения социальной рекламы с 6 до 24 часов. Депутат добавил: «Введение данного закона позволит существенно снизить экономическую составляющую в сфере размещения социальной рекламы и оставит ее в сфере производства».

Федоров подчеркнул: «Основная цель социальной рекламы - улучшение информационного климата в стране, помощь в решении социальных задач и ориентация граждан на социально значимые ценности».

Кроме того, по мнению Федорова, принятие закона о социальной рекламе поддержит рынок производства рекламы.

Законодательство и политическая реклама

С этой главой у меня возникли определенные и вполне закономерные проблемы. Потому что сложно писать о законе о политической рекламы, если такого закона просто нет! И вот что любопытно: если законодательство с социальной рекламой не разобралось, но нехотя предлагает какие-то шаги к улучшению ситуации, то в отношении политической рекламы такой динамики просто нет. В интернете нет статей об законодательный инициативах в этой области, о намерении ввести закон. Это в высшей степени поражает! Но с другой стороны, прожив в своей стране всю жизнь, уже перестаешь удивляться таким вещам. Нет четкого законодательного урегулирования, значит – можно делать почти все что угодно (не нарушая общий закон «О рекламе», о СМИ и Конституцию, разумеется).

Хочу привести ниже один показательный пример, который имел место быть в 1999 году, во время парламентских выборов.

Конфликт, возникший между Центральной избирательной комиссией (ЦИК) и Либерально-демократической партией России, мог серьезно отразиться на всех участниках декабрьских выборов в Государственную Думу. Причиной конфликта стала “агрессивная предвыборная агитация в пользу ЛДПР”. Центризбирком заявил, что в случае, если нарушения правил предвыборной агитации не прекратятся, партия будет наказана по всей строгости закона. Но проблема и заключалась в том, что закона о политической рекламе тогда, как и сейчас, не было.

Как развивались события?

Массированная агитационная кампания ЛДПР началась уже в конце весны – 13 мая по четырем общероссийским каналам (ОРТ, РТР, НТВ и ТВ-6) одновременно были запущены пять рекламных роликов этой партии. Через некоторое время появилась телевизионная, печатная и наружная политическая реклама партий “Кедр” и “Яблоко”, Аграрной партии России, блока “Правое дело”, предпринимателя-фармацевта Брынцалова и ряда других предполагаемых участников выборов в Государственную Думу.

В середине июля Центризбирком провел встречу с руководителями крупнейших телеканалов, во время которой прозвучало предложение прекратить “предвыборную агитацию”. Однако в течение следующего месяца интенсивность появления политической рекламы в эфире лишь возросла, а список размещающих ее общественных объединений пополнился еще несколькими крупными партиями и блоками. Ни политики, ни телевизионщики не стали вступать с Центризбиркомом в полемику относительно законности требования последнего, они его просто проигнорировали.

Следующее предупреждение ЦИК было вынесено через несколько дней после опубликования 10 августа президентского указа о назначении даты выборов, и, соответственно, официального начала избирательной кампании. Звучало оно гораздо более жестко. В пятницу, 13 августа председатель Центризбиркома Александр Вешняков объявил Либерально-демократической партии, что “за агитацию с нарушением сроков и помимо использования средств избирательных фондов закон нас прямо обязывает – отказывать в регистрации. Еще раз, последний предупреждаем и начинаем действовать”.

Прямая угроза подействовала: в тот же день лидер партии Владимир Жириновский публично пообещал, что рекламные ролики партии будут с максимально возможной оперативностью отозваны им из эфира.

“Реклама” и “агитация”: в чем разница?

Интересно, что, говоря о роликах ЛДПР, Александр Вешняков неизменно называл их “предвыборной агитацией”, а Владимир Жириновский – “политической рекламой”. Для неискушенного в юридических тонкостях человека эти понятия чрезвычайно схожи и на слух могут восприниматься почти как синонимы. Тем не менее, с точки зрения права, между “предвыборной агитацией” и “политической рекламой” есть принципиальная разница.

Термин “предвыборная агитация” прочно занял свое место в обновленном в этом году российском избирательном законодательстве. Правила и условия ее проведения детальнейшим образом описывает принятый в июне Закон “О выборах депутатов Государственной Думы…” (занимающий три с половиной сотни страниц машинописного текста!). В частности, статья 53 этого Закона устанавливает, что “предвыборная агитация начинается со дня регистрации… федерального списка кандидатов”. Ни одна из политических партий, в том числе и ЛДПР, федеральный список кандидатов зарегистрировать не могла (подача документов для регистрации начинается лишь за 85 дней до выборов, т.е. в последних числах сентября), поэтому предвыборная агитация на сегодняшний день запрещена.

Если Центризбиркому удастся доказать, что ролики ЛДПР – это именно “предвыборная агитация”, за ЛДПР будет числиться серьезное нарушение Закона “О выборах депутатов Государственной Думы…”. А, как справедливо заметил Александр Вешняков, даже менее значительные отклонения от требований этого Закона, дают Центризбиркому право отстранить нарушителя от участия в выборах.

Позиция Центризбиркома была бы неуязвимой, если бы не сомнение в том, в полной ли мере телевизионная реклама ЛДПР соответствуют определению “предвыборной агитации”. Лидер ЛДПР попытался доказать, что телевизионные ролики, посвященные партии, не имеет ничего общего с выборами: “учитывая международную практику, они не являются предвыборными. Если ролик предвыборный, я – лидер партии – обращаюсь: “Голосуйте за ЛДПР!”. Этого я не имею права делать. Но если там ролик: жарко, я с детьми купаюсь в бассейне, причем здесь выборы в Госдуму? Там ролики, связанные с информацией о партии, о ее программе. Там нет призывов голосовать, нет увязки с декабрем”.

Нельзя не признать, что несмотря на некоторые неточности, с юридической точки зрения позиция лидера ЛДПР заслуживает пристального внимания. Ведь под “предвыборной агитацией” закон понимает “деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата, за любой зарегистрированный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации федеральный список кандидатов или против него”.

Действительно, призывов голосовать за или против кого бы то ни было в роликах не содержалось. Более того, как было сказано выше, никаких “зарегистрированных Центральной избирательной комиссией” кандидатов или федеральных списков кандидатов на сегодняшний день нет и до первых чисел октября появиться не может. И если дело о санкциях за “преждевременную предвыборную агитацию” ЛДПР или любой другой партии дойдет до Верховного суда (споры об отстранении избирательного блока от участия в парламентских выборах подлежит рассмотрению в высшей судебной инстанции), Центризбиркому будет нелегко опровергнуть эти доводы.