История создания и развития Российской прокуратуры

Доклад на тему: История создания и развития Российской  прокуратуры.

1.Органы прокуратуры в дореволюционной России

Для того чтобы лучше уяснить  предназначение и роль прокуратуры, ее место в системе государственных  органов, понять функции, которые она  выполняет, сначала важно изучить  историю возникновения прокуратуры  как государственного органа, ее организации  и деятельности, создания органов  прокуратуры в дореволюционной  России, а затем в СССР и в  Российской Федерации.

Основателем прокуратуры  как органа надзора за соблюдением  законности в России является Петр I, который проводил активное реформирование всей структуры государственного управления, целенаправленную деятельность по созданию единого централизованного государства. В 1722 г. Петр I ввел новый государственный  институт, ранее не существовавший в России, - прокуратуру. 13 января 1722 г. Петр I издал Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных  судах». Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки сопротивлению местных  органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто  надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован  как институт контроля за деятельностью  государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом. Спустя несколько  дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед  за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал Указ «О должности Генерал-прокурора». Указ устанавливал основные обязанности  и полномочия Генерал-прокурора  по надзору за Сенатом и руководству  подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры  были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов. - М., 2006. - С. 11..

Так возникла надзорная функция  прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и  функция надзора за судом, которая  затем получила дальнейшее развитие. Надзирала прокуратура за законностью  деятельности и других государственных органов и структур.

Петр I полагал, что прокуратура  должна стоять на страже интересов  государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением  интересов государства и исполнением  законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал  Указ «О хранении прав гражданских». Защищая  и охраняя права гражданские, царь, наряду с другими задачами, возложил решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

По мнению историков, в  России институт надзора включал  в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная  функция - надзор за точным исполнением  закона тем органом, при котором  находится прокурор Казанцев С.М. История  царской прокуратуры. - СПб, 1993. С. 134..

Надзор прокуратуры, а  также средства реагирования прокуроров заключались в следующем. Заметив  нарушение, прокурор вначале устно  предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил  закон и от которого зависело принять  его или же остаться при своем  мнении. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую  инстанцию или Сенат вместе с  протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось.

Непосредственное уголовное  преследование прокуратурой не осуществлялось; прокуроры наблюдали только за ходом  расследования дела и имели «попечение»  об арестантских делах.

Таким образом, по мнению историков, прокуратура создавалась в России как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и  решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных  учреждений Звягинцев А.Г., Орлов  Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век. - М., 1994. С. 8-27..

Во время правления  Екатерины I власть постепенно сосредоточилась  в руках аристократии, что не могло  не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При  Екатерине I отмечается значительный отход  от установленного Петром I порядка  осуществления высшего надзора  прокуратуры за соблюдением законов  в государстве; сужается государственное  значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства  был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело  к существенному ограничению  полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов  вновь возрождается фискальная служба.

В октябре 1730 г. императорским  указом восстанавливалась должность  генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах.

Вторично прокуратура  была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных.

И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим  контролем всю их деятельность, а  к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей  компетенции. Перед прокуратурой ставились  задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов  подданных российского государства.

В документе под названием  «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная  глава «О прокурорской и стряпческой  должности», в которой устанавливались  широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также  надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту прокуроры  осуществляли:

1) охранение общего благоустройства  в губернии;

2) надзор по казенному  управлению;

3) надзор по суду и  расправе.

Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.

При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром  внутренних дел. Потом он стал только министром юстиции, т.е. принадлежал  к исполнительной власти, хотя и  надзирал за судом.

Таким образом, в отдельные  периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это  проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.) деятельность органов  прокуратуры была существенно усилена. Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены «подробные ведомости по делам о должностных  и общеуголовных преступлениях», а в ведомостях о «колодниках» должны были уточняться сведения о  режиме их содержания и состоянии  тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как  особую сферу контроля. В надзоре  по делам гражданским главное  внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности  и пресечении волокиты.

Итак, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как  и большинство государственных  органов царской России, находилась в сложном положении. Система  надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное  единство.

До судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения  о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского  надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. В «Основных  положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми  на протяжении всего периода существования  Российской Империи.

После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования Александра III принимаются меры к  усилению судебной репрессии в отношении  революционно настроенных масс; существенно  ограничиваются полномочия суда присяжных  и, наоборот, расширяется сфера коронного  суда. Рескриптом Александра III учреждается  комиссия во главе с Генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение  шести лет упорно работала над  проектом по усилению прокурорского  надзора, о превращении прокуратуры  в сугубо карательный орган.

Реакционным, сугубо карательным  органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 г., пока она  не была ликвидирована вместе с рухнувшим  царским самодержавием Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского  надзора. Учебник для студентов  юридических вузов и факультетов  с приложением нормативных актов. - М., 2001. С.31..

2. История развития прокуратуры в советском государстве

После Октябрьской революции  органы прокуратуры были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: «Упразднить ранее  существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной  и частной адвокатуры». Дореволюционная  прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской  прокуратурой Бессарабов В.Г.Советская прокуратура (1922-1991 гг.)//Журнал российского права. 2002. № 12. С. 32..

До марта 1918 года старые суды, прокуратура, адвокатура сохранялись  в Ставропольской, Омской, Тобольской губерниях. Местные органы власти пытались лишь установить контроль за их деятельностью.

Зачатки прокурорского надзора  в уголовном судопроизводстве мы находим в деятельности коллегий обвинителей, которые были учреждены  при каждом трибунале и Центральной  коллегии государственных обвинителей  при Революционном трибунале  ВЦИК. Они осуществляли надзор за расследованием преступлений, поддерживали государственное  обвинение по уголовным делам  в суде, приносили протесты на незаконные и необоснованные приговоры. Таким  образом, их полномочия не выходили за рамки уголовного процесса. К тому же они не были организационно самостоятельным органом.

В конце 1921 г. Ленин дал  указание Д.И. Курскому приступить к  подготовке проекта положения о  прокуратуре. 26 мая 1922 года III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре. 28 мая оно было подписано  Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 года. Таким образом, была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов). Положение послужило основой для принятия в том же году Положения о прокурорском надзоре в БССР, УССР и АзССР. В них также нашли отражение те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры.

Именно этим нормативным  актом за прокуратурой закреплялись те четыре группы полномочий, которые  сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями: а) осуществление надзора от имени  государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных  учреждений, общественных и частных  лиц; б)непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия  преступлений, а также за деятельностью  Госполитуправления; в) поддержание обвинения на суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

В 1923 году прокуроры внесли представления об отмене или изменении 2483 постановлений уездных исполкомов и 1507 постановлений губисполкомов. Отклонены были соответственно лишь десять и шесть процентов представлений. В этой связи трудно переоценить значение Постановления ВЦИК от 12 октября 1925 года об обязанности исполнительных комитетов рассматривать протесты прокуратуры в кратчайшие сроки. В Постановлении сказано, что в целях предоставления прокурорскому надзору возможности надлежащего выполнения возложенной на него обязанности по надзору за законностью постановлений и распоряжений, издаваемых местными исполнительными комитетами и подчиненными им органами, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета вменяет в обязанность председателям исполнительных комитетов, под их личную ответственность, установить такой порядок рассмотрения вносимых прокуратурой протестов, при котором «последние рассматривались бы в кратчайший срок, во всяком случае, не долее двухнедельного по их внесении» Бессарабов В.Г.Советская прокуратура (1922-1991 гг.)//Журнал российского права. 2002. № 12. С. 36..

Хочется отметить, что уже  в период своего становления, в отличие  от ряда десятилетий дальнейшего  развития, органы прокуратуры РСФСР  ставили перед собой задачу быть «ближе к населению», используя для  этого различные формы. Так, на необходимость  тесной связи органов прокуратуры  с трудящимися и их организациями  указывалось в Письме НКЮ прокурорам губерний и областей в 1923 году. В  нем, в частности, говорилось, что  прокуратура есть орган рабочего класса, и всем лицам прокурорского  надзора предлагалось поставить  своей основной задачей укрепление связи прокуроров с рабочими массами.

Свою деятельность на местах прокуроры, как правило, начинали с  обращений - объявлений в местных  газетах. В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный  адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц. Использовались и другие формы взаимодействия. Очень важное значение для предупреждения нарушений законности имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.

После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной  системы правоохранительных органов.

Постановлением ЦИК СССР «О Верховном Суде Союза ССР» от 6 июля 1923 года Президиуму ЦИК СССР в  связи с принятием Конституции  СССР было поручено разработать Положение  о Верховном Суде Союза Советских  Социалистических Республик. 23 ноября 1923 года оно было утверждено. В Положении  определялись функции, правомочия, структура  и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР.