Основные модели МСУ

Введение

         Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение.

Современное развитие административных реформ в Российской Федерации свидетельствует  о том, что целевые установки, предполагающие создание эффективного, основанного на общепризнанных демократических  принципах местного самоуправления на благо населения и в его  интересах при отсутствии научно обоснованных программ преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса  государственной политики развития местного самоуправления.

Начиная с 2000 г. органы государственной  власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования проводятся на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность  местного самоуправления и его отделение  от системы государственной власти.

В свете проводимой реформы  местного самоуправления становится актуальным выявление особенностей российской модели взаимоотношений государства  и местного самоуправления, определение  путей ее реформирования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Основные модели современного самоуправления 

     Способы и методы самоуправления, используемые в современном мире, довольно разнообразны. Систематизация их зависит от выбираемого нами критерия. Взяв за основу страноведческий принцип, мы не слишком продвинемся вперед, ибо самоуправление в каждой стране несет на себе отпечаток ее культуры, истории, географического положения, прочих факторов, В полученных таким образом описательных картинах трудно будет выделить главное, типичное. Более перспективен подход, подчеркивающий различия в происхождении, а следовательно, и в правовых основаниях муниципальных систем. Классик муниципальных исследований русский ученый Л.А.Велихов в своей книге "Основы городского хозяйства" различал "два характерных типа муниципальной организации: один — возникший стихийно в эволюционном развитии местных сил (английский) и другой — построенный по определенному принципу и заданию (французский). Остальные муниципалитеты приближаются то к первому, то ко второму типу". Разумеется, при этом ни одна из форм не существует в чистом виде: между ними можно найти великое множество промежуточных и посредующих типов. Но все же большинство из них так или иначе вписывается в две хрестоматийные модели местного самоуправления. К началу XXI века в мировой практике сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная («гибридная») и советская.

 

 

 

 

 

 

 

Англосаксонская модель самоуправления

         Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам.

В ряде стран с такой  системой организации местной власти наряду с представительными органами непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответствующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы.

         В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.

Важным источником компетенции  местных органов (в первую очередь  в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и  конкретизирующие компетенцию местных  органов, устанавливаемую актами парламентов.

Несмотря на отсутствие представителя  центра на местах, в странах с  данной моделью осуществляется общий  государственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управлением местных органов власти, министерством планирования города и села, министерством местных правительств и планирования, министерством жилищного строительства и органов местной власти, министерством местных органов, министерством окружающей среды.

Наиболее распространенной формой государственного контроля над  органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции инспектирование  полицейской службы проводится ежегодно министерством внутренних дел. В  случае неудовлетворительных результатов проверок правительством может быть санкционирована такая мера, как передача на определенный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы вправе проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые осуществляются соответствующими министерствами в отношении подконтрольных им местных служб. Специфическим органом контроля является учрежденный законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам администрации местного управления.

В США функционирование муниципалитетов  регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т.п. Наряду с этим губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Континентальная модель самоуправления

              В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании «прямого государственного управления на местах» и местного самоуправления. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех административно-территориальных единицах.

Так, во Франции комиссар Республики – «хранитель» власти государства в департаменте. С  целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государственными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе.

В Италии, где муниципальная  система относится к французскому типу, в каждую административно-территориальную единицу направляется агент центральной власти - представитель государства. В провинции таким представителем является префект, назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции представителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства.

В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый  и отзываемый правительством без  установления фиксированного срока  правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании. В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством. Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки.

Континентальная модель характеризуется  также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах.

В странах с континентальной  моделью утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов  местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные  законом.

Таким образом, континентальная  модель напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных  директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов  на местах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Смешанная модель самоуправления

                  В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная («гибридная») модель местного самоуправления. Она имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом специфическими чертами. Так, например, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Так, в Германии имеются административные единицы, именуемые правительственными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты, или районные директора) - являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления. Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет и целый ряд общегосударственных функций.

В развитых демократических  странах различия между рассмотренными моделями организации управления на местах не носят принципиального  характера. Можно говорить даже об определенной конвергенции, сближении между ними (особенно с учетом муниципальных  реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы ХХ века).

Иначе обстоят дела в ряде стран «третьего мира», где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой  административной опекой. Например, местное  самоуправление такой крупнейшей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем, здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления.

Провести четкое различие между прямым государственным управлением  на местах и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления (местной  администрацией) не всегда представляется возможным. Это происходит по причине наделения исполнительных органов местного самоуправления функциями общегосударственными. Во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление фактически подменяется государственным управлением, что, безусловно, снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает двустороннюю связь избирателей с государством.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Советская модель самоуправления

             Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрьской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социалистической ориентацией.

В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориальных единицах.

Cоветскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассматриваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны.