Переговоры как элемент демократии

В Азии, в частности в Индии, еще раньше - в третьем тысячелетии до нашей эры, то есть примерно 4000 лет тому назад - существовала дипломатия еще более развитая. Согласно законам Ману, там уже существовали зачатки международного права и дипломатии как искусства. Индийская дипломатия поэтому обращала внимание на профессиональные качества дипломата, от которых зависели результаты их зарубежной миссии. Индийские дипломаты задумывались и о методах предотвращения войны (современная превентивная дипломатия), и в связи с этим к зарубежной службе предъявлялись требования распознавать планы иностранного государства, предохранять страну от грозящей ей опасности.

Высоким уровнем отличалась дипломатия Древнего Китая, которая взяла на вооружение подписание договоров о разрешении спорных вопросов и заключение соглашений о ненападении друг на друга. Это был первый известный в истории дипломатии случай подписания такого рода договора.

Впрочем, дипломатия стран Азии и Африки не оказала большого влияния на мировую дипломатию из-за оторванности Востока от Запада. Другое дело - дипломатия Греции, Рима и затем Византии. Греческая дипломатия хотя и дала многое для последующей методологии внешних отношений, но, по суровому утверждению Г. Никольсона, греки были плохими дипломатами. Английскому дипломату не нравился излишне демократический, открытый, публичный характер дипломатии Греции. Отрицательно он отзывался о том, что дипломатия все время открыто связывалась с обманом. Традиции обмана и коварства в дипломатии перешли от греков к римлянам. Рим был "сверхдержавой", и его дипломатия взяла на свое вооружение использование силы против более слабого противника, метод разжигания раздоров между соседями. Принцип "разделяй и властвуй" стал ее основным принципом. Обман в дипломатии стал нормой, а выгода во что бы то ни стало - основным кредо. При этом даже внешне положительные начинания Рима использовались им в корыстных целях. Разработка им основных постулатов международного права, в том числе таких, как "pacta sunt servanda" ("договоры должны соблюдаться"), была направлена на усиление могущества Рима и ослабление его партнеров, так как договоры, заключенные римской дипломатией, были выгодны Риму, ослабляли и без того слабых его партнеров.

Византия взяла много отрицательного из опыта греческой и римской дипломатии и передала в наследство Венеции и другим итальянским городам хитрость, обман, использование силы против слабого партнера. Плохую славу дипломатии добавил и Никколо Макиавелли, политик, который не брезговал никакими, даже самыми низкими приемами, при этом он в ряде случаев даже отошел от того положительного, что внесли в дипломатию Греция и Рим, в том числе от принципа "договоры должны соблюдаться". Необходимо отметить, что взгляды Н. Макиавелли оказали значительное влияние на дипломатов ряда западных стран, которые, часто не признаваясь в этом, упорно следовали его советам. Позднее откровенный обман, подкуп и тому подобные средства ушли из дипломатической практики, что, по мнению Г. Никольсона, означало зрелость дипломатии и коренным образом отличало классическую французскую школу дипломатии, которая начала складываться в XVII - XVIII вв. и получила потом распространение по всему миру, от  того, что ей предшествовало. Французская дипломатия стала основываться на том, что дипломатия не должна делаться подпольно, как это часто делалось раньше, в особенности в Средние века, она должна основываться на доверии. «Коварство является доказательством незначительности ума, - писал Г.Никольсон, - и показывает, что дипломат не может добиться успеха честными и разумными методами»8 .

Хотя, как мы показали, дипломатия западных стран на протяжении многих веков не отличалась особой моральной чистотой, заслуги ее перед историей велики, она в значительной степени сформировалась на опыте дипломатии великих держав. 

Франция и французский язык определили дипломатию XVII- XIXв. Прежде всего это была европейская дипломатия, все основные международные события происходили в Европе, спорные вопросы других континентов также в значительной степени решались в Европе. На Европейском континенте находились «великие нации». Считалось, что роль малых наций в значительной степени определялась их местом в союзе с великими державами. Такой принцип сохранился до середины XX в. и господствовал в дипломатических дискуссиях и на дипломатических конференциях.  В европейской дипломатии одной из основных доктрин был принцип «равновесия сил», заключавшийся в том, что в Европе одна держава не должна превосходить по силе другую, отсюда стремление к созданию союзов с целью уравновесить вырвавшуюся вперед европейскую державу.   Эта дипломатия была в значительной степени дворцовой, иногда даже деспотичной, когда все дипломатические проблемы решались монархом или его двором. Личные отношения между монархами оказывали очень сильное влияние на международную политику. Некоторые из глав монархических государств, в той или иной степени самодержавных, наряду с конституционной и официальной политикой своих правительств, руководствуясь династическими соображениями, дружественными или враждебными чувствами в отношении другого суверена или режима, проводили свою политику маневрирования и интриг. Правительственные круги, занимавшиеся внешней политикой, были ограничены в своих полномочиях, а секретность была непременным условием. Переговоры проводились через дипломатические миссии. Послы получали общие указания, которые предоставляли им полную свободу действий для достижения максимального успеха. Правительства имели неограниченное время для оценки событий.

Рубежом в развитии дипломатии считают Первую мировую войну и события, произошедшие в ходе и после нее. Именно после Первой мировой, а затем Второй мировой войн появились условия для создания первых всеобъемлющих международных организаций, имеющих целью, по крайней мере на словах, предотвращение войн (Лиги наций и ООН), создания условий для большей открытости дипломатии, для активного вовлечения государств в международные отношения и конференционную дипломатию. В новых условиях значительно расширялись масштабы дипломатической деятельности, которая становилась более динамичной и использовалась государствами для создания более широкой опоры среди руководства и правящей элиты иностранных государств, для установления контактов с определёнными политическими партиями, СМИ.

За последующий период роль дипломатии особенно возросла, поскольку вопросы внешней политики стали находиться под мощными прожекторами СМИ и вследствие этого под пристальным вниманием широких народных масс. Это определило главную особенность современных методов дипломатии, которая заключается в том, что они направлены на мирное урегулирование конфликтов и вопросов, возникающих в процессе глобализации. Поэтому, для современной дипломатии характерны такие методы как многосторонняя дипломатия, превентивная дипломатия, диалоговое общение на разных уровнях: переговоры на высшем и высоком уровне, дипломатические конгрессы, саммиты, двусторонние и многосторонние переговоры. Это обусловлено тем, что глобализация современного мира затрагивает интересы сразу многих участников. Взаимозависимость мира приводит к увеличению значимости дипломатии, особенно осуществляемой на высоком и высшем уровнях. Особенно повышается роль многосторонней и публичной дипломатии. Это требует от дипломатов, помимо всего прочего, умения выступать перед большой аудиторией, вести аргументированную дискуссию, убеждать и завоевывать на свою сторону общественное мнение чужой страны.

В заключении хотелось бы отметить, что современная дипломатия сталкивается с целым рядом проблем и вызовов. Серьезным испытанием для современного миропорядка стали все учащающиеся конфликты, возникающие на национальной, этнической, конфессиональной основе. Дипломатия как исторически сложившийся институт, способный мирными средствами решать возникающие споры и разногласия, должна использовать весь накопленный потенциал, чтобы способствовать прекращению конфронтации, повсеместно утверждая принципы толерантности и миролюбия.

1.2. Гласность переговоров  в дипломатии

Гласность переговоров и дипломатии в целом - одна из наиболее важных и вместе с тем сложных проблем. На протяжении истории дипломатическая деятельность осуществлялась под покровом тайны. В тайне решались судьбы государств и народов, вопросы войны и мира. Лучшие умы человечества доказывали необходимость изменить положение. Существенное внимание проблеме уделялось в ходе социальных революций. О предававшемся ей значении свидетельствует уже тот факт, что она нашла отражение в конституциях. При этом особое внимание вполне естественно придавалось юридическому оформлению результатов переговоров, т.е. международным договорам. Конституция Французской республики 1795 г. предусматривала право Директории заключать секретные договоры. Это право было ограничено тем, что секретные статьи не могут противоречить другим статьям договора и не могут предусматривать передачу территории Республики (ст. 332). Эта формула была воспринята конституциями целого ряда стран, например Норвегии (1814 г.), Бельгии (1831 г.), Греции и Иордании (1952 г.).

Важным этапом в борьбе против тайной дипломатии явилась Октябрьская революция в России. В Декрете о мире 1917 г. говорилось: «Тайную дипломатию Правительство отменяет, со своей стороны, выражает твердое намерение вести все переговоры совершенно открыто перед всем народом, приступая немедленно к полному опубликованию тайных договоров...».

Однако реализовать эту декларацию оказалось непросто. Уже в 20-е гг. в результате негласных переговоров был подписан ряд договоров, предусматривавших, что они оглашению не подлежат. Такими были дополнительные протоколы к мирному договору с Польшей 1921 г., обмен «не подлежащими опубликованию» письмами к Раппальскому договору 1922 г. и др. Причина ведения негласных переговоров и заключения секретных договоров в немалой мере объяснялась позицией другой стороны.

Возможность заключения секретных договоров была признана Декретом ВЦИК 1923 г. «О порядке опубликования договоров, соглашений и конвенций, заключенных РСФСР с иностранными государствами». Декрет предусматривал, что «опубликование не может иметь места» без визы НКИД. Показательным было постановление СМ СССР от 8 июня 1947 г. «Об установлении перечня сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых карается по закону». К таким сведениям постановление отнесло «сведения, касающиеся переговоров, сношений и соглашений СССР с иностранными государствами... не содержащихся в официально опубликованных данных».

Что же касается современного периода, то проблема гласности внешней политики лишь начинает привлекать к себе внимание. Министр иностранных дел Украины А. Зленко, отметив, что «дипломатия не любит излишней публичности», вместе с тем подчеркнул, что вряд ли этот «известный принцип» целесообразен во всех случаях. Касаясь российско-украинских отношений, он продолжал: «...Мы, дипломаты и исполнительная власть в целом, должны объяснить, что и как мы делаем». И далее: «Уверен, что прозрачность украинско-российских связей, открытость наших действий перед обществом не только отвечают духу времени, демократическим традициям, но и послужат формированию консенсуса в обществе»9. Как видно, подчеркивается общесоциальное значение гласности, когда речь идет о международных отношениях большого значения, нуждающихся в широкой общественной поддержке.

Значительное внимание гласности уделено Доктриной информационной безопасности РФ. В ней говорится, что составляющей частью национальных интересов РФ в информационной сфере является информационное обеспечение государственной политики, связанное с доведением до российской и международной общественности позиции России по социально значимым событиям международной жизни, «с обеспечением доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам». Квалифицируется как угроза конституционным правам и свободам человека «нерациональное, чрезмерное ограничение доступа к общественно необходимой информации». Подчеркивается недостаточная активность государственных органов «в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан». Доктрина ставит задачу совершенствования правовой базы механизма реализации прав граждан на получение информации. Особого внимания заслуживает то, что к числу внутренних угроз информационной безопасности государство в сфере внешней политики, представляющих «наибольшую опасность», отнесена «недостаточная информированность населения о внешнеполитической деятельности государства». Следовательно, в интересах безопасности предусмотрена охрана определенного круга внешнеполитической информации. Одновременно признается необходимость расширения информационной деятельности государственных органов, реализующих внешнюю политику, в целях обеспечения отечественной и международной общественности достоверной информацией, реализации прав граждан на получение информации в социально необходимом объеме.

Проблема гласности привлекает к себе внимание как специальной литературы, так и средств массовой информации. Правда, и в том, и в другом случае внимание явно недостаточное. Представляет в этом плане интерес капитальный труд специалистов ряда стран «Секретность и внешняя политика». На основе анализа широкого круга материалов практики США, Великобритании и Канады рассматривается право правительств проводить тайную внешнюю политику и право обществ на информацию об этой деятельности. Авторы подчеркивают трудность установления баланса между секретностью как условием эффективной и ответственной политики и стремлением общественности иметь доступ к государственным тайнам. Анализируются такие случаи злоупотребления секретностью, как Мюнхенское соглашение в отношении Чехословакии и действия США в отношении Вьетнама. Авторы считают, что секретности в области внешней политики нельзя избежать. Речь должна идти об объеме и своевременности доступной информации. В целом работа свидетельствует о том, что требуются дальнейшие усилия для достижения сбалансированности между стремлением общественности к максимально возможному участию во внешнеполитическом процессе и минимально необходимой секретности этого процесса.

1.3 Формы дипломатических  переговоров

Характерная черта переговоров состоит в том, что участниками являются лишь непосредственно заинтересованные государства. Этим они отличаются от иных способов урегулирования споров, которые предусматривают участие третьей стороны (государства, должностного лица международной организации и др.). Такими способами являются посредничество, арбитраж, международный суд10.

В дипломатической практике понятие переговоров используется в узком и широком смысле. В узком смысле переговоры означают прямой контакт между представителями двух или нескольких государств. Под переговорами в широком смысле понимают любую форму непосредственного обсуждения представителями государств, независимо от числа участников. К переговорам относят и такие контакты, в которых участвует третья сторона, прежде всего переговоры с участием посредника.

Следовательно, дипломатические переговоры ведутся в различных формах. Они могут быть двусторонними и многосторонними, осуществляться в рамках временного международного органа (совещания, конференции) или постоянного международного органа, организации. Обычно двусторонние встречи называют просто переговорами. Переговоры же трех и более государств именуют совещанием. Совещания с участием широкого круга государств называют конференциями. Однако фактически речь идет лишь о различных формах дипломатических переговоров. Этот момент подчеркивается многими специалистами. Различия в названиях (переговоры, встречи, консультации, совещания, конференции и др.) юридического значения не имеют. Все эти формы могут взаимодействовать, например, проект конвенции, подготовленный в рамках организации, передается на рассмотрение дипломатической конференции. В ходе работы конференции и организации осуществляются двусторонние и групповые переговоры.