Понятие и содержание принципа разделения властей

 

Формы контроля парламента:

 

Вопросы к правительству (во многих парламентах отводится особое время  специально для вопросов к премьер-министру, министрам, другим высшим должностным  лицам на пленарном заседании  парламента (палаты), по интересующим парламент  вопросам);

 

Дебаты (проводятся по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении);

 

Интерпелляция (используется только в парламентских республиках  и монархиях, а также в некоторых  полупрезидентских республиках. Она  предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого  вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и  принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание  действий могут повлечь за собой  отставку министра или правительства  в целом, либо последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. Подача интерпелляции  существенно затруднена. Обычно требуется  большое число подписей, установлены  жесткие сроки их подачи и т.п.);

 

Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции  порицания правительству (решается голосованием). Внесение вопроса о  вотуме недоверия, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим  правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся “свалить” правительство. Однако и правительство часто  прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон  с выражением недоверия правительству  и угрожая в противном случае отставкой (отставка не всегда бывает выгодна части членов оппозиции;

 

Доклады и отчеты правительства  и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность  этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и  монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства  и министров, но, поскольку правительство  опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и  отчеты практически не заслушиваются  “своим” же парламентом (правда формой таких отчетов могут стать  дебаты по политике правительства). При  других формах правления доклады  и отчеты превращаются, по существу, в информацию;

 

Парламентские слушания. Эта форма  активно используется в президентских  и полупрезидентских республиках  и крайне редко – в парламентарных государствах. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента с  целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие  решения на слушаниях не принимаются;

 

Парламентские расследования. Для  этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые  имеют доступ ко всем документам, включая  секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ  грозит обвинением в неуважении к  парламенту и наказанием;

 

Деятельность парламентских органов. Выше уже упоминалось о счетных  палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принятого  парламентом и других финансовых законов; об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах;

 

Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов  исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения  и т.п.);

 

Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение  в порядке квазисудебного процесса, верхняя палата решает вопрос об отрешении  от должности. В некоторых странах  парламент только формирует обвинение, а дело рассматривает специальный  суд.

 

Контроль за делегированным законодательством  – актами исполнительной власти, изданными  по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный  срок (в противном случае они теряют силу).

 

3.Исполнительная власть

 

3.1. Понятие исполнительной власти

 

       Создатели концепции разделения властей полагали, что ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических государствах, а от части и в тех, где наследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры.

 

       В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству, либо только главе государства, либо только правительству. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле такая градация может и не соблюдаться. Во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по “совету” которого, а на деле по указанию президент издает правовые акты. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту,  в руках которого сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

 

      Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

 

       Однако во многих странах монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отдаления главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не фактическом отношении)[4]. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Эта идея и норма французской конституции 1958 года оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран.

 

       В президентских и полупрезидентских республиках создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилия, Мексика, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации и в некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью некоторых ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.

 

       На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

 

       В отличие от судебных и представительных органов система органов исполнительной власти представляет собой единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц, акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

 

3.2. Глава государства

 

      Глава государства – это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа[5].

 

     В разных странах глава государства рассматривается как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон не действителен, либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства, либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти. Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции или единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).

 

      Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором – постоянно действующий орган парламента, им избираемый.

 

       Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда – право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). Кроме того, в парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их подписью (так называемый принцип контрассигнатуры). Реже это может быть наряду с подписью премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.

 

      Президентура. Президент может занимать различное положение в системе государственной власти:

- быть только главой государства;

- одновременно главой государства и исполнительной власти;

- главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии определенной должности премьер-министра.

 

       Президент избирается на определенный срок, но бывали случаи и пожизненной президентуры, а также президенты занимавшие свои посты иными путями, чем выборы. Нередко президентами провозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть. В 1994 – 1995 гг. в большинстве азиатских постсоциалистических стран (Туркменистан, Узбекистан и др.) вместо выборов были проведены референдумы о продлении срока действующего президента до 2000 г.[6].

 

       Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновенностью, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможно только после отрешения президента от должности. Однако, во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государству также могут быть обращены к президенту как представителю государства. Он имеет определенные привилегии: свою резиденцию, особый транспорт, охрану, свой штандарт – флаг являющийся символом президентской власти. Денежное содержание президенту устанавливается парламентом и обычно является наиболее высоким среди должностных лиц.

 

       Президент обладает целым рядом полномочий, которые сформулированы в конституции или ином нормативном акте. Хотя, эти полномочия сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской, парламентской республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления. Здесь приводятся только сформулированные полномочия президента:

 

- Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны;

- Полномочия в отношении парламента и осуществлении им законодательной власти;

- Полномочия по формированию других высших органов государства;

- В сфере нормотворческой деятельности президент издает нормативные акты, отменяет акты органов исполнительной власти;

- Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций;

- Полномочия по распоряжению вооруженными силами (является, как правило, верховным главнокомандующим):

- Как высшее должностное лицо президент назначает государственных служащих определенного ранга;

- Полномочия в сфере правового статуса личности.

 

       Конституции предусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты. Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные виды работ, участие в руководстве акционерных компаний, приобретение государственного имущества, иногда не разрешается получать вознаграждение за научную, художественную и литературную деятельность, если он занимается ею. В некоторых странах президенты на период избрания прекращают членство в политической партии, другие продолжают свою партийную деятельность. Нередко президент может покидать страну только с разрешения парламента. Президент несет ответственность за свои действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности.