Понятие и социальные функции парламента

Конституция США закрепила строго определенный объем полномочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгресса была расширена путем толкования за счет так называемых «подразумеваемых полномочий».

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследовало цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур штатов.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палатами и заключается в принятии законов и резолюций по установленным Конституцией предметам ведения. Специальной компетенцией обладает каждая палата в отдельности.

 

2.1.Законодательная компетенция парламента

Это совокупность полномочий по принятию законов, которая образует главную часть компетенции парламентов.

При этом здесь можно выделить следующие особенности. Прежде всего, они относятся к делегированному законодательству, осуществляемому органами исполнительной власти. Французская Конституция устанавливает в части первой ст. 34, что «законы принимаются Парламентом». Между тем, в ст. 38 наблюдается довольно существенное отклонение от этого принципа:

«Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем издания ордонансов мероприятия, обычно относимые к сфере закона.

Ордонансы принимаются Советом Министров после рассмотрения их Государственным Советом. Они вступают в силу с момента опубликования, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, установленного законом, которым разрешено их издание.

По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, ордонансы по вопросам, входящим в законодательную сферу, могут изменяться только законом».

Отсюда следует, что ордонансы имеют ту же юридическую силу, что и законы, то есть суть законы в материальном смысле, не будучи таковыми в смысле формальном.

В Германии же правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле9.

Далее обратимся к вопросу законодательной инициативы и порядку рассмотрения и принятия законопроектов.

В Германии законодательная инициатива принадлежит Федеральному правительству, членам Бундестага и Бундесрату. Право законодательной инициативы во Франции практически почти полностью монополизировано Правительством. В США правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через «своих» депутатов, его законопроекты называют «инициативными биллями», и они пользуются правом приоритетного рассмотрения.

В Германии все законопроекты вносятся на рассмотрение Бундестага, однако правительственные законопроекты предварительно направляются в Бундесрат, который может сделать свои замечания, а законопроекты Бундесрата передаются в Бундестаг через Федеральное правительство, которое должно высказать свои рекомендации. Как показывает практика, свыше 80% всех законопроектов вносится в Бундестаг по инициативе Федерального правительства.

Государственное право ФРГ различает конституционные, «федеративные» (т. е. затрагивающие федеративную структуру государства или полномочия государственных органов земель) и обыкновенные законы. Первые принимаются Бундестагом, квалифицированным большинством, а затем таким же большинством Бундесратом. «Федеративные» законы принимаются простым большинством Бундестага, но требуют обязательного согласия Бундесрата. Обыкновенные законы принимаются только Бундестагом простым большинством голосов. Однако по этим законам Бундесрат имеет право протеста, что влечет повторное голосование в Бундестаге. Если Бундестаг подтвердит прежнее решение, протест считается отклоненным.

Что касается Франции, то каждая палата ее парламента создает шесть постоянных комиссий. Помимо этого, для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и расследованию. Наибольшую роль играют постоянные комиссии, на рассмотрение которых передаются законопроекты и законопредложения, принятые к рассмотрению палатами.

Согласно Конституции законодательный акт считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Из этой формулы можно сделать вывод, что в осуществлении законотворческой деятельности обе палаты равноправны. Однако это не совсем так. Если обе палаты не придут к согласию относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство может просить Национальное собрание вынести окончательное решение. Конечно, в данном случае решающая роль принадлежит самому Правительству, а не Парламенту. Тем не менее, при разногласиях между палатами именно Национальному собранию предоставляется возможность сказать последнее слово.

Президент Республики должен промульгировать одобренный палатами закон в течение 15 дней от его получения. Однако в рамках этого срока он может просить Парламент о повторном рассмотрении, в чем ему не может быть отказано, а также направить этот текст на рассмотрение Конституционного совета, что прерывает предусмотренный срок давности.

Законодательный процесс в США выглядит немного иначе. Законопроект подается в каждую из палат, где он проходит три чтения.

После одобрения билля палатой он передается в другую палату, где проходит те же стадии. В случае возникновения разногласий между палатами, создается согласительный комитет, который вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если одна из палат не соглашается с проектом, он отклоняется. Билль, одобренный двумя палатами, направляется на подпись Президенту.

Президент вправе подписать законопроект, и тогда он становится законом, но он также вправе в течение 10 дней вернуть его в Конгресс (применить вето). Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Если же Президент, получив законопроект, в течение установленного срока (10 дней) не подписывает его, то проект также автоматически становится законом.

2.2.Финансовая компетенция парламента

 

Это, прежде всего полномочие парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги. Хотя указанное полномочие реализуется, как правило, в форме закона, оно представляет собой особую часть парламентской компетенции, о чем свидетельствует и то, что соответствующие законы нередко принимаются по специальной процедуре, отличной от процедуры принятия обычных законов. Роспись государственных доходов и расходов — это государственный бюджет, который принимается парламентом ежегодно. В нем указывается смета всех финансовых потребностей государства и всех доходов, необходимых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент, с одной стороны, уполномочивает правительство расходовать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой, за пределы которой правительство не должно выходить, а с другой стороны, на правительство возлагается обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов государства суммы налогов и других поступлений.

Во Франции государственный бюджет имеет форму закона, рассчитанного на один год. В США – это финансовая программа, реализуемая через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах. При этом финансовый год может, как совпадать с календарным, так и отличаться от него (в ряде стран, например, начинается с октября).

Процедура принятия бюджета во Франции сводится к следующему. Проект государственного бюджета вносится Правительством и представляется в бюро Национального собрания. По истечении определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой решения передается на рассмотрение верхней палате. Специфика процедуры заключается в том, что Парламент может прибегать при рассмотрении финансовых законопроектов к помощи счетной палаты. Если палаты не вотируют бюджет в предусмотренный законом срок, Правительство при помощи декрета может ввести в действие временное положение, определяющее порядок взимания налогов и расходования государственных средств на базе закона о государственном бюджете предшествующего года.

В Германии проект бюджета также разрабатывается федеральным правительством. Бундестаг вправе предлагать свои поправки к проекту, но если они предусматривают увеличение расходов или новые расходы, то такие поправки могут приниматься лишь с согласия Правительства.

В США финансовая компетенция Конгресса включает право введения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирование банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом. Финансовые билли вносятся только Палатой представителей, но Сенат имеет право вносить в них любые поправки и дополнения, что практически уравнивает обе палаты.10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3.Ратификация и денонсация международных договоров

 

Ратификация — это окончательное согласие государства на заключение договора, выражаемое в установленной форме. Напротив, денонсация — это в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора. Традиционно полномочие ратифицировать и денонсировать международные договоры принадлежало главе государства. Однако международные договоры с течением времени все чаще стали вторгаться в правопорядок государства. В последние столетия в мировом сообществе прочно утвердился принцип приоритета международных договоров перед внутренними законами. Так, в ст. 25 Основного закона Германии сказано, что международно-правовые нормы рассматриваются как часть федерального права.

Согласно ст. 55 французской Конституции, «договоры или соглашения, должным образом одобренные  или ратифицированные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения такого договора или соглашения другой стороной». Франция, таким образом, предусмотрела в своей Конституции приоритет международного договора на случай возникновения противоречия между ним и внутренним законом, оговорив это, однако, требованием взаимности. Очевидно, что правоприменитель, прежде чем отдать предпочтение международному договору, должен удостовериться, что другая сторона договора этот договор применяет.

Из всего вышеизложенного вытекает необходимость участия законодательной власти в заключении и расторжении международных договоров, по крайней мере тех из них, которые затрагивают внутреннее право. Для того, чтобы не возникало существенных противоречий между внутренним законодательством страны и ее международными договорами, конституции предусматривают участие парламентов (иногда даже непосредственно народа путем референдума) в решении вопроса о заключении или расторжении международных договоров.

Так, уже Конституция США предусмотрела, что Президент будет иметь полномочие заключать договоры по совету и с согласия Сената при условии поддержки хотя бы 2/3 присутствующих сенаторов.

При этом Конституция США не говорит о денонсации международных договоров. Можно лишь заключить, следуя правовой логике, что денонсация производится в том же порядке, какой установлен для ратификации.

В Конституции Франции установлено, что ратификация наиболее важных международных договоров и соглашений (их перечень приводится в ст. 53 Конституции) осуществляется только на основе парламентского закона.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.4.Делегирование полномочий парламента

 

В США Конгресс может делегировать законодательные полномочия исполнительной власти. Он вправе отменять акты делегированного законодательства решениями обеих палат. Отмена решением одной палаты, решением Верховного Суда признаны неконституционными.

Во Франции Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осуществления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в Парламент на утверждение.

В Германии же Парламент, а именно Бундестаг, вправе делегировать органам исполнительной власти полномочия по изданию актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие Бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издаёт на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава III.Структура парламента и организация его палат

 

В юридической литературе доминирует классификация парламентов на однопалатные и двухпалатные.

Отметим, что в научных и политических дискуссиях современности можно встретить разные оценки двухпалатности, или бикамерализма, как принципа организации законодательной власти. Имеется достаточно много сторонников этой идеи, считающих, что бикамерализм обеспечивает реальную демократию законодательной власти, так как учитывает сложную политическую конъюнктуру и увязывает интересы различных носителей власти. Немало и противников, утверждающих, что двухпалатные парламенты неэффективны и экономически затратны. С точки зрения представительства интересов народа, по их мнению, именно однопалатный парламент, депутаты которого напрямую избраны гражданами, в большей мере отвечает идеалам демократии.