Інституційна структура Євросоюзу, загальна характеристика інституцій Євросоюзу

Внутрішня організація Комісії як виконавчого органа, являє собою ієрархічну систему на засадах єдиноначальності, що має значні подібності зі структурою національних урядів.

Керує роботою Комісії Голова, якому допомагають його заступники. Наступний рівень утворять комісари, відповідальні за окремі сфери керування. Комісари, а в ряді випадків, безпосередньо Голова і його заступники, направляють роботу генеральних директоратів Комісії, які по своїх завданнях і статусу схожі на урядові міністерства й відомства.

Посада Голови (Президента) Комісії є найбільш високим постом, що можуть займати фізичні особи в організаційному механізмі Європейських співтовариств і Союзу в цілому. Як і Голова Ради (пост, займаний країнами-членами), Голова Комісії здійснює керівні функції не тільки відносно свого інституту, але й стосовно до всього Європейського Союзу.

Якщо Голови Ради в засобах масової інформації іноді порівнюють із президентом Європейського Союзу, то голову Комісії вподібнюють "європейському прем'єр-міністрові".

Серед загальнополітичних повноважень Голови (тобто здійснюваних відносно Співтовариства й усього Союзу) найбільш важливим є офіційне представництво ЄС на міжнародній арені. З питань "коммунітарної" зовнішньої політики Голова від імені Комісії (як інституту, що представляє Європейські співтовариства за рубежем) проводить зустрічі на вищому рівні з керівниками іноземних країн, бере участь у міжнародних конференціях, нарадах "Великої вісімки" і т.д. Він же є одним зі членів "трійки" (поряд з Головою Ради й Високим представником по ОВПБ), що представляє Європейський Союз за кордоном у випадках, коли питання торкається всіх сфер його зовнішньої політики (тобто й "коммунітарну", і ОВПБ).

Голова Комісії разом з Головою Ради приймає довірчі грамоти від глав іноземних дипломатичних представництв, акредитованих при Європейських співтовариствах.

Кожний "рядовий" член Комісії є посадовою особою, що з доручення Голови здійснює загальне керівництво конкретною галуззю або групою галузей. Комісарам підзвітні відповідні генеральні директорати або інші служби Комісії, хоча формально їх очолюють інші особи (генеральний директор або начальник служби).'

У свою чергу, будь-який комісар у своїй роботі підзвітний Комісії в цілому й особисто Голові, що може давати йому провідні вказівки. При необхідності (коли питання стосується компетенції декількох комісарів) Голова створює робочі Групи із двох і більше комісарів.

Підготовку й контроль за виконанням рішень Комісії здійснюють її генеральні директорати. Вони утворяться в структурі Комісії як органи спеціальної (галузевої або міжгалузевий) компетенції.

Особливе місце серед підрозділів Комісії займає її Генеральний секретаріат. Як і в інших інститутах Союзу, Генеральний секретаріат є допоміжним органом Комісії в цілому.

Його керівник - Генеральний секретар Комісії - підзвітний безпосередньо Голові й сприяє останньому в керівництві всією роботою Європейської комісії. На Генерального секретаря також покладений обов'язок підтримки "офіційних відносин" Комісії з іншими інститутами Європейського Союзу. [16]

З погляду змісту повноваження Комісії носять досить різноманітний характер. Найбільш важливими серед них виступають ті, які спрямовані на реалізацію Комісією своїх функцій у системі наддержавної публічної влади Європейського Союзу, а саме:

- забезпечити виконання як країнами так і приватними особами норм права Європейського Союзу (функція "стража" або "хоронителя", як її традиційно називають у західної доктрині);

- самої виконувати правові норми ("адміністративна функція"), наприклад виконання бюджету;

- визначати політичний курс ЄС, насамперед за допомогою розробки законопроектів (функція "мотора" або "двигуна" по термінології західноєвропейських учених).

Повноваження в рамках перших двох функцій по своїй природі відноситься до виконавчої влади, а в рамках третьої - до влади законодавчої, незважаючи на те, що основними носіями останньої виступають Рада і Європарламент. Самостійне значення в системі повноважень Комісії мають її права по формуванню органів і призначенню посадових осіб Союзу, а також повноваження в сфері міжнародних відносин, які будуть розглянуті останніми.

Повноваження по розслідуванню правопорушень і накладенню штрафів. Якщо на підставі отриманої інформації (у тому числі по скаргах приватних осіб) Комісія доходить висновку про ймовірне порушення об'єктивного права ЄС країнами-членами, вона вповноважена порушувати проти відповідної країни офіційне розслідування.

Приводом для порушення справи, відповідно до Договору про ЄС, виступає будь-яке порушення країною-членом своїх зобов'язань з установчого договору, що може полягати й у невиконанні національною владою законодавчих актів наднаціональних інститутів і прецедентого права ЄС.

Таким чином, як родовий об'єкт правопорушення в цьому випадку виступає вся система суспільних відносин, урегульованих коммунітарним правом. Конкретний об'єкт, відповідно, може перебувати в самих різних сферах життя (економіка, утворення, культура й т.д.).

Повноваження по санкціонуванню певних дій. Поряд із проведенням розслідувань по фактах протиправних дій і бездіяльності країн-членів і приватних осіб - формою наступного контролю за дотриманням права ЄС, Комісія здійснює також попередній контроль, що дає можливість припинити ймовірні правопорушення ще до того, як їх спробують зробити.

Виконання бюджету. Подібно конституціям національних країн, установчий договір ЄС повноваження по виконанню бюджету поклав на "уряд" Співтовариства - Європейську комісію.

У відповідності зі ст. 274 Договору про ЄС Комісія виконує загальний бюджет Європейського Союзу під свою власну відповідальність і в межах виділених асигнувань, керуючись засадами сумлінного керування фінансами. При необхідності вона вправі переносити асигнування з одного розділу в інший або з одного підрозділу в інший.

З виконавчими повноваженнями в бюджетній сфері безпосередньо зв'язані повноваження Комісії з керування Європейським соціальним фондом і іншими структурними фондами ЄС, яким виділяється чимала частина фінансових засобів Союзу й країн-членів.

Європейську комісію традиційно розглядають як офіційний представник Європейського співтовариства на міжнародній арені. Даний принцип (як, втім, і "монополія" Комісії на законодавчу ініціативу) спеціально не закріплений в установчому договорі ЄС, але випливає із установленої їм системи повноважень Комісії в сфері зовнішньої політики.

Як орган, покликаний виражати інтереси ЄС за кордоном, Комісія відкриває свої дипломатичні представництва ("делегації") в іноземних країнах, які багато в чому відіграють роль "посольств", Європейського Союзу в цілому.

Європейський Суд без перебільшень можна визнати стрижневим органом у системі інститутів ЄС. Але він би не зміг стати таким, якби не була виявлена необхідна добра воля з боку країн-членів і їхніх суспільств.

Відповідно до Римського Договору, Суд являє собою незалежний правовий орган, необхідний для того, щоб через тлумачення й застосування цього Договору дотримувалося право Європейського Союзу. Справи в суд передаються трьома способами: 1. Національними судами відповідно до процедур ст. 177; 2. Позовами Європейської Комісії проти країн-членів (ст. 169); 3. Позовами, збудженими одною країною-членом проти іншого (ст. 170).

Суд регулює розбіжності між країнами-членами; між країнами-членами й самим Європейським Союзом; між інститутами ЄС; між ЄС і фізичними або юридичними особами, включаючи співробітників його органів. Суд дає висновку по міжнародних угодах; він також виносить попередні постанови по справах, переданим йому національними судами, втім, що не мають юридичної чинності. Зрозуміло, під його юрисдикцію не попадають області, не охоплені договорами ЄС.

Відповідно до Маастрихтського договору, Суду надане право накладати штрафи на країни-члени, що не виконують його постанови (Римський договір такого права суду не давав).

Суд складається з 27 суддів, призначуваних урядами країн-членів за спільною згодою строком на 6 років (по одному судді від кожної країни). Строк повноважень судді може бути продовжений. Кожні три роки обновляється половина складу суддів.

У складі суду є також 8 генеральних адвокатів. Їхнє завдання - допомогти суддям у виробленні рішень. Статус адвоката ідентичний статусу судді. Адвокат бере участь у розгляді справи. Він вивчає документи, слухає аргументи сторін і формулює власну думку щодо можливого рішення. Може виникнути питання: а навіщо взагалі потрібний подібного роду адвокат. Справа в тому, що судді по завершенні розгляду справи повинні прийняти єдине рішення. Хтось із них може мати особливу думку, але воно ніде й ніяк не відбивається. Відповідно підвищується в судовому процесі роль генерального адвоката, що при формальній рівності із суддями ніяк не обмежений ні у формулюванні, ні у вираженні своєї думки. Думка адвоката для суду не є обов'язковою. По завершенні слухання справи разом з вироком оголошується думка адвоката.

Зразкова схема проходження справи в Суді наступна: позовна заява або запит національного суду ставиться на облік і проходження його контролюється реєстратором. Реєстратор також, як судді й генеральні адвокати, входить до складу Європейського Суду.

Ознайомившись із документами, голова Суду передає їх в одну із шести палат і призначає відповідального доповідача. Одночасно перший генеральний адвокат підключає до справи одного зі своїх колег. Роль судді-доповідача складається в ретельному ознайомленні зі справою й складанні по ньому попередньої доповіді. Інші судді також знайомляться з матеріалами справи, але в додатку до нього вони читають і згадану доповідь, і думка генерального адвоката. Якщо мова йде про вирішення суперечки між країнами-членами, то справа буде слухатися Судом у повному складі в головному офісі в Люксембурзі. Там же перед Судом усно викладає свою думку генеральний адвокат і заслухуються аргументи сторін. Суд виносить своє рішення у формі заяви. Власного механізму реалізації рішень у Суду нема, у цьому він покладається на механізми країн-членів.

Юрисдикція Суду складається з декількох самостійних категорій справ. Головні серед них:

- справи позовного виробництва - позови до країн-членам, інститутам  Союзу й, рідше, до юридичних і  фізичних осіб;

- преюдиціальні запити, які  подаються національними судами  на предмет тлумачення установчих  договорів і нормативних актів  ЄС або з метою перевірки  відповідності актів інститутів  установчому договору Європейського  співтовариства.

Переважна більшість справ Суд розглядає на підставі Договору про установу Європейського співтовариства. У рамках другої "опори" Європейського Союзу (загальна зовнішня політика й політика безпеки) юрисдикція в Суду відсутній, а в рамках третьої "опори" (співробітництво поліцій і судових органів у кримінально-правовій сфері) досить обмежена.

В 1986 році Єдиним Європейським Актом був утворений Суд першої інстанції, що почав діяти з 1989 року. Його створення було викликано різким збільшенням обсягу роботи Європейського Суду. Відповідно до формулювання Акту Суд першої інстанції був ''доданий'' Суду, тобто формально він не вважається самостійним інститутом, навіть розташовується він у тім же будинку, що суд, і служби забезпечення, включаючи бібліотеку, у них загальні.

Суд першої інстанції включає 27 суддів - по одному від кожної країни-члена (генеральних адвокатів тут нема, хоча введення їхнього інституту можливо в майбутньому) і розглядає по першій інстанції позови, що подаються до інститутів Союзу фізичними і юридичними особами, справи, пов'язані з порушеннями частками, юридичними особами й союзними країнами рішень і законів Співтовариств, справи, пов'язані з порушенням правил конкуренції й ін. Рішення Трибуналу в касаційному порядку можуть бути оскаржені в Суді протягом двох місяців.

Рішенням Ради ЄС від 2 листопада 2004 року був створений трибунал по справах цивільної адміністрації Європейського Союзу. У його компетенції перебувають службові суперечки за участю осіб, що складаються на цивільній службі в Європейських співтовариств. Справи в Трибуналі розбираються 7 суддями, призначуваними на шість років. У Трибуналу по справах цивільної адміністрації ЄС є свій реєстратор також, що також входить до складу суду. Рішення Трибуналу можуть бути (але не у всіх випадках) оскаржені в Суді першої інстанції. Ніццський договір 2001 року на додаток до двох існуючих на той момент судам дозволив створювати судові органи Європейського Союзу спеціальної юрисдикції - "судові палати". Судові палати будуть засновуватися Радою Європейського Союзу. Кількість судових палат не обмежується. На рішення судових палат можна буде подавати касаційні скарги в Трибунал.

Європейська Рахункова палата була заснована відповідно до положень другого бюджетного договору 1975 р. і стала функціонувати в повному обсязі в жовтні 1977 р.

На момент свого створення Рахункова палата не була включена в число інститутів Співтовариства. Це відбулося тільки після прийняття Маастрихтського договору 1992 р. Включення Рахункової палати в число інститутів Європейського співтовариства було викликано не зміною її повноважень, а бажанням підвищити її статус, дорівнявши цей орган до інших інститутів Співтовариства.