Государственная поддержка малого бизнеса

"Барьерные" платежи имеют характер экономической ренты. Во многих случаях рента присваивается конкретными экономическими агентами, которым передано эксклюзивное право на доходы от системы. Кроме того, сложность прохождения барьера может приводить к развитию рынка посреднических услуг. Такая ситуация типична для регистрации юридических лиц. При этом можно сказать, что использование подобного рода услуг является рыночным способом преодоления административных барьеров с наименьшими трансакционными издержками и в то же время - способом извлечения ренты, базирующимся на эксклюзивной связи с основным "оператором барьера", например, государственным регистрирующим органом.

Отметим также, что создание входных барьеров приводит и к росту издержек предпринимателей, связанных с текущим контролем. Контроль за наличием или отсутствием определенных бумаг представляет привлекательное поле деятельности для проверяющих. Соответственно растут и издержки проверяемых, обусловленные непроизводительными затратами времени и "теневыми" выплатами. Подтверждением такой связи служит информация о том, кто и как проверяет наличие лицензий и сертификатов. В таблице 2. приведены данные опросов 600 малых и средних предпринимателей, показывающие, сколько раз и какими органами проверялось наличие лицензий и сертификатов на каждом "среднестатистическом" предприятии в 2000 г. Такое количество проверок и проверяющих органов объясняется, с одной стороны, запутанностью и дублированием полномочий различных контролирующих органов, а с другой - их прямой материальной заинтересованностью и простотой процедуры проверки наличия или отсутствия некоего документа.

Подобная система  функционирования "барьерного" регулирования  приводит к "эффекту блокировки" (lock-in effect)1: любые попытки отменить определенные входные барьеры наталкиваются на сопротивление заинтересованных групп внутри государственного аппарата и коммерческих

1 Норт Д. Институты,  институциональные изменения и  функционирование экономики. М., 1997 С.45-76.

структур, делающих бизнес на "барьерах". Кроме того, в создании новых барьеров заинтересованы и те, кто снимает ренту непосредственно с этого барьера, и те, кто осуществляет текущий контроль. Так что тенденция к расширению "барьерного" регулирования связана не только с неэффективностью существующих барьеров, но и с прямой экономической заинтересованностью групп специальных интересов.

Неэффективность системы "барьерного" регулирования  и прямая заинтересованность получателей рентного дохода обусловливают мультипликацию барьеров, введение дополнительных способов контроля и регулирования. Так, недостаточная эффективность системы сертификации привела к тому, что в регионах в дополнение к федеральной системе сертификации (и в нарушение соответствующего федерального законодательства) стали вводиться местные дополнительные системы идентификации некоторых товаров, затем было введено общегосударственное голографическое маркирование отдельных видов продукции (Постановление Правительства РФ № 601). Однако новые барьеры также оказываются неэффективными по изложенным выше причинам.

Таким образом, "барьерная" система регулирования  является самоподдерживающейся несмотря на ее неэффективность и существенные потери экономики от ее наличия. Для того чтобы перейти к использованию иных, более эффективных схем государственного регулирования, требуются кардинальный пересмотр нормативной базы а общественные усилия, направленные на борьбу с рентоориентированным поведением отдельных групп экономических агентов.

Основываясь на определении, анализе значения и  логики создания и мультипликации административных барьеров, можно сделать следующие выводы:

1. Система административных  барьеров как способ государственного  регулирования рынка является избыточной и неэффективной и приводит, во-первых, к возникновению трансакционных издержек, связанных с необходимостью преодоления искусственных административных барьеров, и, во-вторых, к снижению эффективности использования имеющихся ресурсов.

2. Из-за неэффективности  существующих барьеров вводятся  новые, дополнительные барьеры, которые также оказываются неэффективными. Таким образом, постоянно растут и количество барьеров, и

соответственно  чистые потери общества от их наличия.

3. Устойчивость "барьерного" подхода к регулированию  объясняется и заинтересованностью части государственного аппарата и коммерческих структур, работающих на обслуживание барьеров, в сохранении этих механизмов.

4.Необходима  последовательная система мер  по снятию административных барьеров  и созданию принципиально новых  систем регулирования рынка, в  частности, повышения ответственности всех субъектов хозяйственной деятельности, в том числе государства, за ее реальные результаты.

Тенденции двадцать первого века.

Можно выделить две основные тенденции в сфере "барьерного" регулирования экономики в 2000 г. С одной стороны, наблюдался рост административных барьеров в качестве реакции на неэффективность старых и проявление рентоориентированного поведения. С другой стороны, отмечено стремление к сокращению "барьерного" регулирования путем как межведомственного противодействия, так и выработки правительством РФ концептуального подхода к "небарьерным" методам регулирования.

Расширение "барьерного" регулирования экономики выразилось в принятии ряда нормативных актов, устанавливающих дополнительные административные процедуры для хозяйствующих субъектов. На федеральном уровне можно выделить следующие нормативные акты, носящие явно "барьерный" характер.

Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых  продуктов" от 2 января 2000 г. В числе  прочих мер по усилению гарантий безопасности данным законом предполагается введение государственной регистрации новых пищевых продуктов. Эта мера обладает всеми негативными чертами административного барьера. Во-первых, непонятно, что считать "новыми" пищевыми продуктами, подлежащими регистрации, с учетом того, что до введения в действие этого закона подобная регистрация не проводилась. Во-вторых, регистрация представляет собой контроль качества документов, а не товаров как таковых. Кроме того, регистрация вводится в дополнение к иным способам контроля безопасности пищевых продуктов, а именно: лицензированию, сертификации и текущему контролю и надзору.

Постановление Правительства РФ "О маркировании товаров "и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными от подделки" от 17 мая 1997 г. № 601, вступило в действие с 1 октября 1999 г.; инструкция Минторга и Госстандарта РФ "О порядке маркирования знаками соответствия с учетной информацией к ним, защищенными от подделок, товаров и продукции, реализуемых па территории Российской Федерации, и учета их движения". В соответствии с этими документами вся реализуемая на территории Российской Федерации аудио-, видео- и компьютерная техника должна маркироваться специальными защищенными от подделок знаками соответствия и марками с учетной информацией к знаку (далее - учетная марка). Знак наносится на товар один раз, а учетная марка - при каждом переходе товара из рук в руки.

Принятие Постановления  Правительства РФ № 601 вызвало сильную  отрицательную реакцию в обществе. Негативное отношение к подобному способу защиты потребительского рынка от проникновения некачественных товаров выразили ассоциации производителей и организации потребителей. За отмену постановления высказывались Министерство по антимонопольной политике и Министерство экономического развития и торговли. Попытки судебного обжалования данного постановления, однако, пока не увенчались успехом.

Постановление Госстандарта РФ "О защите копий  сертификатов соответствия" № 225, обязывающее предпринимателей заверять "специальными знаками, защищенными от подделок", не только сами товары, но и копии сертификатов соответствия. Стоимость этих знаков должна была составлять 6 руб. за штуку. Реализация знаков была возложена на фирму "Спецзнак". Вступление постановления N° 225 в силу 1 октября 2000 г. грозило большим компаниям миллионными убытками, поскольку любой крупный оптовик ежедневно выдает тысячи копий сертификатов. 19 сентября 2000 г. Министерство по антимонопольной политике вынесло предписание о его отмене.

Постановление Госстандарта РФ "О внесении изменений в Номенклатуру продукции и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации предусмотрена их обязательная сертификация»" от 27 июня 2000 г. № 37. Этим Постановлением вводится обязательная сертификация услуг розничной торговли. Подобная сертификация представляет собой исключительно контроль бумаг (на основании восьми представленных документов выдается девятый).

Аналогичная тенденция  наблюдалась на региональном уровне. Органы власти субъектов Федерации продолжают вводить собственные "барьерные" механизмы. В частности, в 2000 г. широкое распространение получило так называемое "региональное маркирование" продукции. Под ним понимается режим обязательной, дополнительной к установленным федеральным законодательством нормам, приводимой полностью или частично за счет хозяйствующих субъектов идентификации различных видов продукции. Он вводится решением органов исполнительной или законодательной власти субъектов РФ в отношении продукции, производимой и/или реализуемой на территории данного субъекта РФ, с маркированием прошедшей идентификацию продукции знаками установленного образца.

Впервые региональное маркирование было введено в нескольких регионах в 1998-1999 гг. С начала 2000 г. оно  стало охватывать все больше субъектов Федерации (Алтайский край, Кемеровскую область, Московскую область, Москву, Республику Коми и ряд других регионов). Прежде всего маркированию подвергаются алкогольные напитки, минеральная вода и безалкогольные напитки, несколько реже - соки, табачные изделия, аудио-, видео- и лазерные носители. Дополнительные расходы, связанные с маркированием, составили в среднем 4,96%, а максимально - 18% стоимости продукции (по минеральной воде и безалкогольным напиткам, расчет произведен на примере Алтайского края). Так как обычно все издержки, связанные с маркированием, включаются в цену товара, это привело к ощутимому удорожанию продукции (среднее повышение розничной отпускной цены в Алтайском крае составило 8,1%).

На региональном уровне прямо нарушался закон "Об основах налоговой системы", предполагающий, что при введении налога с продаж подлежит отмене ряд налогов и сборов, в том числе сбор за право торговли, лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями, лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей и др. На практике в ряде субъектов Российской Федерации, введших налог с продаж, эти налоги и сборы не были отменены, то есть фактически оказалась введена система двойного налогообложения.

Разработка  пакета законопроектов по снятию административных барьеров в экономике

Наиболее серьезной  положительной тенденцией в преодолении "барьерного" характера экономики  можно считать законодательные  инициативы правительства РФ, выработанные в результате переговоров с представителями бизнеса в федеральных округах и учитывающие мнение хозяйствующих субъектов. Необходимость ослабления административного регулирования хозяйственной деятельности заложена в  "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу". Главной задачей дерегулирования экономики признается "ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности. Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер:

-   снижение барьеров входа на рынок;

-   устранение  излишнего и неэффективного административного

регулирования предпринимательской деятельности;

-   обеспечение  согласованности действий федеральных  и региональных органов власти".

Данный подход был реализован путем не просто разработки правительством РФ некоего "пакета" нормативных актов, а использования нового инструмента формирования государственной политики - общественного договора. Проблематика общественного договора активно разрабатывалась в 1990-е годы, в частности, в связи с процессами интеграции в Европейском союзе, в рамках так называемой "контрактарианской" теории. В условиях России была сделана попытка применить эти теоретические разработки в виде конкретной технологии и методики переговоров, изложение которых выходит за рамки нашего исследования.

Переговоры  представителей бизнеса с государством по вопросам дерегулирования проходили в форме "круглых столов" в четырех федеральных округах (Приволжском, Дальневосточном, Центральном и Северо-Западном) под эгидой Министерства экономического развития и торговли РФ, полномочных представителей президента РФ в федеральных округах при содействии Института национального проекта "Общественный договор". В результате переговоров была выработана программа конкретных мер по дерегулированию на федеральном уровне и уровне федеральных округов. Правительство России и ряд организаций гражданского общества подготовили "пакет" законопроектов по дерегулированию экономики. Он включает в себя: федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц"; новую редакцию федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"; федеральный закон "О стандартизации и подтверждении соответствия"; федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) на рынке товаров, работ и услуг"; федеральный закон "Об организациях саморегулирования в Российской Федерации"; поправки к федеральному закону "О защите прав потребителей"; поправки к Уголовному кодексу РФ.

Идеология "пакета" предполагает отказ не от государственного регулирования как такового, а от "барьерного" его характерам замену его достаточно сложным набором правил, поддерживаемых государством и другими экономическими субъектами. При этом предполагается использование как методов государственного регулирования, так и механизмов саморегулирования хозяйственной деятельности и обеспечение соблюдения правил с помощью негосударственных организаций. Можно выделить три принципиальных изменения в механизме государственного регулирования:

-  переход  к максимально возможному упрощению  доступа хозяйствующих субъектов  на рынок при одновременном  повышении ответственности (прежде всего экономической) всех участников рынка

(в том числе и государства) за реальный результат деятельности;

-  перемещение  акцентов с контроля наличия  и правильности оформления документов, необходимых для ведения той  или иной деятельности, реализации тех или иных товаров, на контроль самой

деятельности, реального качества товаров, реального поведения предпринимателей на рынке;

-  создание  механизмов ответственности нарушителей  не только перед государством, но прежде всего перед другими экономическими агентами (потребителями, конкурентами и т.п.).

Предлагаемые меры можно разбить на три группы: снятие входных барьеров; создание и запуск новых механизмов ответственности; изменение характера и функций государственного контроля.