Механизм разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в государственном управлении

В Российской Федерации уживаются две тенденции – как симметрии, так и асимметрии субъектов. Асимметричность проявляется в неоднозначности субъектов РФ и в их различном правовом статусе (республики, края, области, города федерального значения, автономии), а также в асимметрии, так сказать, внутренней - внутри субъектов одного и того же вида. Однако, как нам представляется, проблема равноправия субъектов РФ будет нарастать, ибо их равноправие проявляется в следующих признаках:

- равенстве прав и обязанностей;

-  возможность принимать законы, иметь свою правовую систему (ч. 1 и 4 ст. 76 Конституции РФ);

- самостоятельном определении  системы органов государственной  власти соответственно основам конституционного строя РФ и общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти (ст. 72 Конституции РФ);

- равном представительстве субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 98);

- равное право законодательной  инициативы в Государственной  Думе законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Вместе с тем равноправие их не означает тождества. Равные - не значит одинаковые. В правовом статусе субъектов Федерации должны быть и отличия. При определении структуры современной Федерации необходимо учитывать экономические, исторические, этнические, лингвистические, географические и иные данные. Для жизнеспособности Федерации необходим системный комплексный национально-территориальный подход.

Время требует искать новые, более гибкие формы объединения, сочетая конфедеративный, федеративный, унитарный автономный принципы, что позволило бы каждому народу сохранить самобытность, культуру, язык, национальные традиции и обычаи. Другого подхода, как представляется, просто не может быть. Важно учитывать и то, что межнациональные отношения определяются отношением к общечеловеческим ценностям: свободе, равенству, братству, справедливости. Иначе нам не решить эти сложнейшие вопросы. Мы многое провозглашаем, но не предпринимаем действенных, решительных, конкретных мер для решения наших проблем. Если бы намеченные меры осуществлялись вовремя, думается, многие острые вопросы были бы сняты с повестки дня.

Нужно создать целесообразную и гибкую форму федерации как общую форму государственного союза народов и республик, опираясь на взаимное доверие и добровольное согласие входящих в федерацию народов. Этот добровольный характер непременно должен быть положен в основу интеграции, ибо только такая федерация может стать переходной формой к тому высшему единству народов, когда сложится демократическое общество. Демократия как форма народовластия еще никогда не существовала.6

Потенциал России велик. Его надо использовать с умом, понимая, что Российская Федерация многомерна, динамична. Исторический опыт доказывает,  что  федерализм нормально и правильно функционирует там, где есть место справедливости, правопорядку, демократии. Федерализм возможен и эффективен лишь при наличии определенных экономических, политических, духовных условий, обеспечивающих преобладающее значение представительства народов в государственной жизни России. Федеративное государство должно быть демократичным правовым социальным государством. Главное сейчас – формировать единую концепцию построения федерации, базирующуюся на историческом, политическом, экономическом, культурном, правовом и другом опыте народов, некогда создавших могучую державу.7

Сегодня в отношении российского федерализма вырисовываются три позиции.

Первая позиция полагает отдавать приоритет основным нациям и народам, определившим название республики. Этого мнения придерживаются определенные силы, стремящиеся свести проблему обновления РФ лишь к проблеме самоопределения республик – субъектов РФ, игнорируя волю других многочисленных народов РФ.

Вторая тенденция – сохранить устоявшееся. Ее сторонники находятся в рамках традиционной концепции унитарного государства.

Третья позиция - ныне наиболее целесообразная и приемлемая - это разумный реформизм. Сегодня во всех документах всех партий и движений видно желание улучшить межнациональные отношения, сделать их справедливыми, но при этом не меняя сути национально-государственного устройства России.8

Важнейшее направление обновления РФ – это совершенствование национально-государственного устройства РФ. Сложившаяся модель российского государства пока несовершенна, и интеграция народов и республик - процесс настолько сложный, что предсказать и тем более форсировать здесь ничего нельзя. Надо идти естественным путем, который предлагает сама жизнь, вместе находить способы сосуществования, учитывая нынешние сложнейшие политические, экономические, социальные и военные условия, вырабатывать рациональные принципы дальнейшего движения.9

1.2 Государственное управление как форма государственной                деятельности

Управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т.де. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее – по принципу обратной связи.

«Управлять» – значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться).

Прежде чем определить понятие государственного управления, целесообразно   рассмотреть    вопрос   о    государственно-правовом    характере

управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление является одной из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в осуществлении субъектами (прежде всего органами государственной службы) нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий. В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом формулируют следующую дефиницию: государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной власти функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д.10

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

- государственная управленческая деятельность – это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

- область государственного управления – это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

- отрасль государственного управления – это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

- сфера государственного управления – это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

- орган государственного управления (исполнительной власти) – это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.11

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера: а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях; б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ; в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции.

Государственное управление имеет следующие признаки.

Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление - это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).12

Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества – хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

Государственное управление – это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.13

Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации – горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора).

Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения)14.